Holding di partecipazioni comunali non giustificata con due sole quote (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 58 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il modello della holding di partecipazioni di emanazione pubblica è astrattamente ammesso dall’ordinamento, ma non è fungibile rispetto a ogni esigenza di governance. Esso presuppone una pluralità di partecipazioni e una complessità di coordinamento che ne giustifichino il costo e le responsabilità. L’astratta ammissibilità non esonera l’amministrazione dall’onere motivazionale sulla correlazione tra costituzione della holding e fine istituzionale concretamente perseguito. Il controllo della Corte dei conti, ex art. 5, comma 3, TUSP, si estende alla sostenibilità finanziaria oggettiva e soggettiva e alla convenienza economica, con sindacato intrinseco sulle scelte tecniche. Il parere negativo non è vincolante, ma obbliga l’ente che voglia procedere a analitica motivazione delle ragioni del dissenso.

Il Fatto

Un Comune ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo la deliberazione consiliare con cui ha approvato la costituzione di una holding di partecipazioni insieme ad altri dieci Comuni del Circondario Empolese Valdelsa, sottoscrivendo una quota del capitale iniziale e conferendo le partecipazioni detenute in due società: una multiutility attiva nei servizi ambientali e una società consortile per lo sviluppo del territorio. La delibera è corredata da statuto, business plan e pareri di regolarità.

La richiesta di parere è stata formulata ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 175/2016, come modificato dalla legge n. 118/2022, che impone all’amministrazione di inviare l’atto deliberativo alla Corte dei conti, la quale si pronuncia entro sessanta giorni in ordine alla conformità al TUSP.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce l’impianto normativo dell’art. 5 TUSP e richiama la delibera delle Sezioni Riunite n. 16 del 2022, che colloca la funzione della Corte nel passaggio tra la fase pubblicistica della determinazione di assumere la veste di socio e la fase privatistica di attuazione. Il controllo non è preventivo di legittimità, né consultivo ex art. 7, comma 8, legge n. 131/2003, ma assume fisionomia atipica.

Sul piano sostanziale, la Corte ricorda che il ricorso al modello holding si attaglia a enti di medie o grandi dimensioni, con numerose partecipazioni e complessità di coordinamento. La giurisprudenza contabile richiamata (Sezione delle autonomie n. 13/2008, n. 14/2010, Sezioni riunite n. 15/2010) perimetra severamente lo strumento: esso non deve risolversi in elusione dei vincoli posti all’ente locale, né tradursi in costi aggiuntivi privi di contropartita gestionale.

Applicando questi criteri al caso concreto, la Sezione rileva che ciascun Comune conferisce due sole partecipazioni. Nel primo caso la holding sarebbe di secondo livello: le scelte strategiche sarebbero già state consumate e l’interposizione renderebbe la procedura macchinosa. Nel secondo caso i Comuni detengono già la maggioranza del capitale della partecipata, così che l’operazione sposta inutilmente il momento decisionale dall’assemblea della società all’assemblea della holding. Il valore aggiunto non è comprensibile.

La Corte confuta anche l’argomento del singolo dipendente assunto per superare i rilievi di violazione dell’art. 20, comma 2, lett. b), TUSP: esso appare come soluzione di forma, non corrispondente a un reale fabbisogno. Né convince l’esclusione dalla gestione accentrata delle altre partecipazioni comunali, che produce un quadro di governance incoerente e contraddittorio rispetto alla finalità tipica della holding.

Sul piano statutario, desta perplessità la clausola che consente alla società di ricevere o prestare fideiussioni e garanzie per debiti anche di terzi, circostanza non esternata in delibera. La Sezione rileva poi l’omessa attuazione dell’art. 11 TUSP in materia di limiti ai compensi degli organi sociali. La sostenibilità finanziaria oggettiva è invece adeguatamente documentata dal business plan e i costi sono quasi dimezzati. Il parere è comunque negativo.