Parere negativo su holding tra comuni per società partecipate (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 59 del 27.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il modello societario della holding di partecipazioni è astrattamente ammesso dall’ordinamento per la gestione delle partecipazioni degli enti locali, ma la sua costituzione esige una motivazione concreta sulla correlazione tra lo strumento prescelto e il fine istituzionale. Il ricorso alla holding è configurabile per enti di medie o grandi dimensioni, titolari di molteplici partecipazioni e caratterizzati da complessità nel coordinamento e nella gestione delle stesse. In presenza di un numero esiguo di partecipazioni e di società prive di reale complessità gestionale, l’operazione è incoerente e inidonea a giustificare lo strumento societario. Il parere della Corte dei conti ex art. 5, comma 3, TUSP, sebbene non vincolante, impone all’amministrazione che intenda discostarsene una motivazione analitica e rafforzata.

Il Fatto

Undici comuni del Circondario Empolese Valdelsa intendono costituire una holding di partecipazioni, sotto forma di società a responsabilità limitata, per gestire in modo unitario le partecipazioni detenute nelle società che prestano servizi pubblici. Il comune ricorrente ha approvato una delibera consiliare con cui ha deliberato di sottoscrivere una quota del capitale della costituenda holding e di conferire le proprie partecipazioni in due società operanti nei servizi ambientali e nello sviluppo territoriale.

L’ente ha trasmesso l’atto deliberativo alla Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, che come modificato dall’art. 11, comma 1, legge n. 118/2022 prevede l’invio dell’atto alla Corte dei conti per l’ottenimento di un parere, e non più a meri fini conoscitivi. La Sezione è chiamata a verificare la conformità dell’atto ai commi 1 e 2 dell’art. 5, nonché agli artt. 4, 7 e 8 del Testo unico.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro normativo. L’art. 5 TUSP impone all’amministrazione una motivazione articolata: la necessità della società per le finalità istituzionali dell’art. 4, le ragioni e le finalità della scelta sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, la gestione diretta o esternalizzata del servizio e la compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. Il comma 2 esige poi che l’atto dia conto della compatibilità dell’intervento con la disciplina europea degli aiuti di Stato.

Sul piano dell’ammissibilità dello strumento, la Corte richiama il comma 5 dell’art. 4 TUSP, che consente alle società con oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni di enti locali di costituire nuove società e acquisire nuove partecipazioni. La giurisprudenza amministrativa e contabile ha riconosciuto la legittimità del modello holding, purché non si risolva in strumento di elusione dei vincoli posti all’ente locale.

La Sezione individua i criteri di ammissibilità elaborati dalla giurisprudenza contabile. La holding si attaglia a realtà di medie o grandi dimensioni, con un numero considerevole di partecipazioni, in ragione dei costi e delle responsabilità che ne derivano. Il modello è configurabile solo quando emerga la complessità nel coordinamento delle partecipazioni, desumibile dal numero delle stesse e dalle dimensioni dell’ente. Nel caso concreto, osserva la Corte, ciascun comune conferisce nella holding due sole partecipazioni; non sussiste molteplicità, né complessità di coordinamento.

Quanto alla prima società, la costituenda holding si sostanzia in una holding di secondo livello. Le scelte strategiche restano in capo all’organo politico e il processo decisionale risulta appesantito. La società opera come Multiutility con un capitale sociale rilevante e detiene già una struttura tecnica idonea a prestare assistenza ai comuni soci, i cui interessi possono essere rappresentati con strumenti più duttili, quale un patto parasociale, che consente di esprimere un amministratore. Quanto alla seconda società, i comuni detengono la maggioranza del capitale e possono già determinare le scelte nell’assemblea della partecipata: l’operazione sposta il momento decisionale senza valore aggiunto.

La Corte ravvisa ulteriori profili di incoerenza. Il mantenimento di altre partecipazioni fuori dalla holding vanifica gli obiettivi di accentramento dichiarati e produce un quadro di governance frammentato. Lo statuto prevede attività finanziaria a favore di terzi e non contiene le prescrizioni dell’art. 11 TUSP su compensi e competenze dei soci. La Sezione dà atto della redazione del Business Plan e della riduzione dei costi rispetto all’operazione precedente, ma conclude per il parere negativo sull’atto deliberativo.