Immodificabilità del CCNL indicato in offerta e limiti del giudizio di equivalenza (TAR Lazio n. 5364 del 23.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il contratto collettivo concretamente applicato costituisce un elemento essenziale dell’offerta, poiché incide sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta economica. Ne discende che l’impegno ad applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato in sede di offerta, reso per la prima volta nella fase successiva alla scadenza del termine di presentazione delle offerte, integra una modifica sostanziale dell’offerta, inammissibile anche in sede di verifica dell’equivalenza delle tutele ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023. In tale sede, il concorrente che abbia indicato un diverso CCNL è tenuto a rendere la dichiarazione di equivalenza, mentre la dichiarazione di impegno ad applicare il CCNL della stazione appaltante è riferita al solo concorrente che abbia già optato per tale contratto. Il giudizio di equivalenza ha ad oggetto esclusivamente il confronto tra sistemi retributivi collettivi di carattere generale e astratto, con la conseguenza che il riconoscimento di elementi economici ad personam non può colmare le differenze tra i due contratti collettivi. Detto giudizio costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile solo per abnormità, illogicità o travisamento dei fatti.

Il Fatto

Il Consorzio ricorrente, risultato primo graduato in una gara indetta da Autostrade per l’Italia per l’affidamento di lavori di ammodernamento di gallerie, aveva indicato quale consorziata esecutrice dei lavori una società che applicava il CCNL Metalmeccanica, diverso dal CCNL Edilizia indicato dalla lex specialis. La stazione appaltante, attivato il subprocedimento di verifica dell’equivalenza, aveva rilevato differenze economiche e normative tra i due contratti collettivi e contestato al concorrente l’impegno ad applicare il CCNL Edilizia, la riqualificazione della consorziata quale mero fornitore e il riconoscimento di trattamenti ad personam ai dipendenti. All’esito dell’istruttoria, la società aveva disposto l’esclusione del Consorzio dalla procedura con provvedimento comunicato in data 10 ottobre 2025. Il Consorzio aveva quindi impugnato l’esclusione davanti al TAR Lazio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha premesso che la lex specialis imponeva ai concorrenti, a pena di esclusione, di confermare o diversamente indicare i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante, mentre l’allegazione della tabella dei costi non era richiesta a pena di esclusione. Ha quindi respinto la tesi del ricorrente secondo cui la consorziata esecutrice dovesse essere considerata un mero fornitore di barriere stradali, rilevando che dalla documentazione di offerta emergeva con chiarezza la sua designazione quale impresa esecutrice dei lavori e che la successiva riqualificazione avrebbe dato luogo a una modifica sostanziale dell’offerta, in violazione del principio di par condicio.

Quanto all’impegno ad applicare il CCNL Edilizia, assunto per la prima volta in sede di verifica dell’equivalenza, il Tribunale ha richiamato il principio per cui il CCNL applicato è un elemento essenziale dell’offerta, in quanto incide direttamente sul costo del lavoro indicato in gara. L’impegno tardivo è stato pertanto qualificato come modifica inammissibile dell’offerta, non riconducibile al soccorso istruttorio né alla dichiarazione prevista dall’art. 11, comma 4, del codice dei contratti, disposizione riferita al solo concorrente che abbia già indicato in offerta il CCNL della stazione appaltante.

Il Collegio ha inoltre escluso che l’estromissione della consorziata potesse configurarsi come modifica in riduzione dell’offerta ai sensi dell’art. 67, comma 18, del codice, trattandosi di un intervento su un elemento essenziale idoneo a conformare la struttura dei costi dell’offerta. Ha quindi dichiarato l’infondatezza del richiamo al principio del risultato, avente natura di criterio interpretativo e non derogatorio dei principi di immodificabilità dell’offerta e di parità di trattamento.

Sul giudizio di equivalenza, il Tribunale ne ha affermato la natura di espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sottoposta al sindacato di legittimità solo per illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti. Ha ritenuto che l’equivalenza vada verificata esclusivamente sul confronto tra i sistemi retributivi collettivi, non potendo assumere rilievo i trattamenti economici ad personam promessi dal concorrente. Ha infine rilevato che la stessa ricorrente aveva riconosciuto la necessità di correttivi per bilanciare le minori tutele del CCNL Metalmeccanica e che il provvedimento impugnato aveva compiutamente motivato le ragioni della non equivalenza, anche con il supporto di un parere di un esperto giuslavoristico, resistendo integralmente al sindacato di legittimità.