Lavori non approvati dal concedente restano a rischio d’impresa del concessionario (Cons. Stato n. 5592 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Gli interventi straordinari del concessionario autostradale possono essere ammessi a finanziamento mediante incremento tariffario solo se previamente approvati dall’ente concedente, che esercita in tale sede il proprio potere discrezionale bilanciando esigenze di sicurezza, priorità delle opere e impatto sulle tariffe. Ove l’approvazione manchi, i costi dell’opera restano a carico del concessionario secondo il rischio di impresa tipico della concessione, senza possibilità di recupero mediante variazione in aumento del pedaggio. La nomina delle commissioni di gara e di collaudo non integra approvazione implicita dell’intervento, perché risponde a finalità diverse dalla ammissione a finanziamento. Il termine convenzionale per l’approvazione dei progetti è sollecitatorio e non perentorio, in assenza di espressa previsione di decadenza. La mancata impugnazione dell’atto di approvazione parziale degli interventi preclude la contestazione successiva del diniego.

Il Fatto

Una società concessionaria autostradale, prima della scadenza della concessione, chiedeva al concedente l’ammissione a finanziamento di una serie di interventi straordinari, tra cui la posa di una barriera parasassi su un cavalcavia, da remunerare mediante aumento della tariffa di pedaggio. Il Ministero approvava nel 2017 diversi interventi ritenuti urgenti, ma non quello in esame. La società aggiudicava comunque l’appalto e, nel 2020, chiedeva l’approvazione di una variante; il Ministero la respingeva, rilevando che l’opera non era mai stata approvata e che i relativi oneri sarebbero rimasti a carico della concessionaria.

Il TAR Piemonte rigettava il ricorso, affermando che non è possibile realizzare arbitrariamente interventi ritenuti unilateralmente necessari in assenza di preventiva autorizzazione. La concessionaria appellava, deducendo violazione dei principi di ragionevolezza, buona fede e correttezza, contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato rigetta l’appello. Il nodo giuridico è la distinzione tra due fasi: l’approvazione “a monte” degli interventi, che ne consente l’ammissione a finanziamento tramite incremento tariffario, e l’approvazione dei progetti “a valle”. L’art. 3.2., lettera i), della convenzione unica impone che gli interventi straordinari siano espressamente approvati dal concedente per poter essere ammessi a finanziamento. L’approvazione del 2017, che non contemplava il cavalcavia, integra un diniego implicito rispetto a quest’ultimo.

La Corte esclude che l’urgenza dell’opera possa sostituirsi alla valutazione del concedente. Le direttive generali in materia di sicurezza, pur rilevanti, devono coniugarsi con il principio cogente dell’approvazione puntuale, perché il concedente deve poter modulare il proprio potere discrezionale tra rischio, priorità e impatto sulle tariffe. Le note richiamate dall’appellante confermano anzi questo schema: la remunerazione degli investimenti è condizionata alla previa approvazione.

Quanto alla nomina delle commissioni di gara e di collaudo, il Collegio ritiene che essa non possa superare la mancanza dell’approvazione iniziale: le due fasi rispondono a finalità diverse, la prima al finanziamento, la seconda alla legalità e sicurezza dell’esecuzione. Se il concessionario avvia comunque l’opera, vi provvede con oneri a proprio carico, secondo il rischio di impresa. È escluso anche l’arricchimento senza causa, poiché la convenzione prevede altri meccanismi di recupero compensativo, sia pure differiti.

Sul secondo motivo, la nota ministeriale ha carattere inibitorio non sull’intervento in sé, ma solo sulla sua finanziabilità tramite aumenti tariffari. Il termine di novanta giorni dell’art. 20.11. della convenzione non era comunque operativo, perché la fase di pianificazione iniziale non era stata superata e non era stata tempestivamente impugnata. In ogni caso, secondo l’indirizzo richiamato (Cons. Stato, sez. VII, n. 6854 del 2024), in assenza di espressa previsione di decadenza il termine è sollecitatorio e il suo superamento non vizia l’atto. La qualificazione della concessionaria come amministrazione aggiudicatrice è infine irrilevante, vertendosi sui rapporti tra concedente e concessionaria.