Interventi autostradali non approvati e recupero tariffario a carico del concessionario (Cons. Stato n. 5591 del 27.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il concessionario autostradale che esegua interventi straordinari non previamente approvati dall’ente concedente non può recuperarne i costi mediante incrementi tariffari, poiché l’art. 3.2, lettera i), della convenzione unica subordina l’ammissione a finanziamento a una espressa approvazione del concedente. La necessità generale di opere di protezione, anche imposta da fonti primarie o da direttive, non supera il vaglio discrezionale del concedente, chiamato a bilanciare sicurezza, priorità degli interventi e incidenza sulle tariffe. La nomina delle commissioni di gara e di collaudo non integra approvazione implicita: le due fasi rispondono a finalità distinte, di finanziamento e di legalità e sicurezza dell’opera. Il termine per l’approvazione dei progetti “a valle” presuppone il positivo superamento della fase di ammissione “a monte” e, in difetto di espressa perentorietà, ha natura sollecitatoria. L’esecuzione a rischio del concessionario resta rischio di impresa.

Il Fatto

La società concessionaria dell’autostrada Torino–Ivrea, in vista della scadenza della concessione, chiedeva al concedente l’ammissione a finanziamento, con recupero mediante variazione in aumento della tariffa di pedaggio, di una serie di interventi straordinari, tra cui un cavalcavia da munire di barriera parasassi. Il Ministero approvava nel luglio 2017 alcuni interventi urgenti, escludendo però quello in esame.

La concessionaria aggiudicava comunque l’appalto e, nel marzo 2020, chiedeva l’approvazione di una variante; il Ministero la respingeva nell’ottobre 2020, rilevando che l’intervento non era mai stato approvato e che i relativi oneri sarebbero rimasti a carico della società. Il TAR Piemonte rigettava il ricorso, affermando che in mancanza di approvazione le spese restano in capo al concessionario. Proponeva appello la società, deducendo violazione dei principi di ragionevolezza, buona fede e correttezza, contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma il rigetto. Il provvedimento del 2017, pur approvando altri interventi, contiene un diniego implicito rispetto al cavalcavia, e la società vi ha prestato sostanziale acquiescenza, non impugnandolo tempestivamente. Solo in quella sede avrebbe potuto far valere la priorità e l’urgenza dell’opera.

L’art. 3.2, lettera i), della convenzione unica impone l’approvazione espressa degli interventi straordinari proprio per ammetterli a finanziamento e consentirne il recupero mediante l’art. 11.7. L’approvazione è pacificamente mancata. Le direttive e le norme primarie invocate dalla società, compresa la direttiva MIT del 4 giugno 2015, esprimono una necessità generale che deve comunque coniugarsi con il potere discrezionale del concedente, chiamato a bilanciare rischio, priorità ed esigenza di non ricorrere sistematicamente alla leva tariffaria.

La nomina delle commissioni di gara e di collaudo non vale a supplire l’approvazione “a monte”: le due fasi rispondono a finalità diverse, di finanziamento l’una, di legalità e sicurezza l’altra. Se il concessionario avvia comunque l’opera, vi provvede con oneri a proprio carico, in coerenza con il rischio di impresa. Né ricorre arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., perché la convenzione prevede altri meccanismi, pur differiti, di recupero compensativo.

Quanto al termine di novanta giorni per l’approvazione dei progetti, l’art. 20.11 opera “a valle” e presuppone il superamento della fase di ammissione “a monte”, nella specie non avvenuto. In ogni caso, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, sez. VII, n. 6854 del 2024, in assenza di espressa previsione di perentorietà il termine è sollecitatorio e il suo superamento integra irregolarità non viziante.

Infine, la qualificazione della concessionaria come amministrazione aggiudicatrice nella nota impugnata è irrilevante, giacché la controversia riguarda i rapporti tra concedente e concessionaria, non quelli con l’impresa appaltatrice. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.