Legittimo affidamento e reformatio in peius nelle scelte di pianificazione urbanistica (TAR Emilia-Romagna n. 1492 del 23.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di amplissima discrezionalità amministrativa, insindacabile nel merito, e non sono condizionate dalle destinazioni d’uso edificatorie impresse dal previgente strumento urbanistico, essendo priva di tutela la generica aspettativa di fatto alla non reformatio in peius. La posizione del privato proprietario recede rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, salvo che queste siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti. Una motivazione rafforzata è richiesta solo in presenza di superamento degli standard minimi, di pregresse convenzioni edificatorie, di giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di modificazione in zona agricola di un’area limitata interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. L’accertata riconduzione di un’area al territorio rurale periurbano, in coerenza con le definizioni delle NTA e con l’art. 32 della legge regionale n. 24/2017, esclude la qualificazione come territorio urbanizzato e giustifica il diniego di una diversa destinazione.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria di un’area inserita nel tessuto urbano della frazione di Sala di Cesenatico, impugnava la delibera di Consiglio Comunale n. 45 del 13.10.2022, di approvazione definitiva del PUG, nella parte in cui la sua proprietà era stata zonizzata come territorio rurale periurbano (cart. 8.5.1), ossia come territorio agricolo non urbanizzato di contatto con il sistema insediativo.

La ricorrente deduceva che l’area era stata ricompresa nel programma di intervento operativo PEU n. 31, approvato dal previgente strumento urbanistico e attuato per stralci, e che era stato eseguito un intervento di risanamento ambientale; da ciò assumeva che l’area avesse perduto da tempo il carattere rurale e che sussistesse un affidamento qualificato alla conservazione della destinazione residenziale, con conseguente obbligo di motivazione rafforzata. Il Comune si costituiva chiedendo il rigetto del ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla premessa generale secondo cui le scelte di pianificazione sono espressione di amplissima discrezionalità e non sono condizionate dalla pregressa indicazione di destinazioni edificatorie più favorevoli, richiamando sul punto Consiglio di Stato, sez. IV, n. 9333 del 2025 e Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6359 del 2025. La posizione del privato è recessiva rispetto alle determinazioni dell’Amministrazione, salva l’ipotesi di arbitrarietà o irragionevolezza manifeste o di travisamento dei fatti, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di un affidamento qualificato riconducibile a fattispecie tipizzate (Consiglio di Stato n. 9333/2025; Consiglio di Stato n. 7527 del 2024).

Su questa base il Tribunale esclude che nella specie sussista alcun affidamento tutelabile. Il piano particolareggiato n. 31 II stralcio, pur approvato, non è mai stato attuato per la mancata stipula della relativa convenzione urbanistica; l’intervento realizzato dal gestore del servizio idrico, peraltro, non ha connessione con quel piano. La previgente destinazione urbanistica, inoltre, non determina l’acquisizione definitiva di un’aspettativa di edificazione immutabile (TAR Campania n. 2077 del 2026; Consiglio di Stato n. 2221 del 2016).

Quanto alla motivazione, essa è desumibile dai documenti di accompagnamento dell’atto e dalla coerenza complessiva delle scelte (TAR Campania n. 2077/2026; Consiglio di Stato n. 1459 del 2014), mentre una motivazione rafforzata è richiesta solo nelle ipotesi tipizzate richiamate da Consiglio di Stato n. 7936 del 2025, nella specie insussistenti.

Il Collegio verifica poi la coerenza della classificazione con le previsioni del PUG e con l’art. 32, commi 2 e 3, della legge regionale n. 24/2017. La nozione di territorio rurale periurbano appare compatibile con un edificato sparso e discontinuo, e la destinazione è coerente con le ipotesi di esclusione dal territorio urbanizzato previste dalla norma regionale. Il ricorso è pertanto respinto, con condanna della ricorrente alle spese liquidate in dispositivo.