Limite numerico del Prefetto alle nomine di guardie zoofile volontarie (Cons. Stato n. 5871 del 17.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Prefetto può stabilire un tetto massimo al numero di decreti di nomina a guardia giurata volontaria zoofila rilasciabili a ciascuna associazione riconosciuta, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 189 del 2004. Tale potere rientra nelle funzioni di coordinamento e indirizzo delle attività di prevenzione degli illeciti penali commessi nei confronti degli animali, conferite dal decreto del Ministero dell’Interno del 23 marzo 2007. Il limite numerico non deve essere previamente fissato con atto generale, ben potendo il Prefetto determinarlo in relazione alle peculiarità del territorio provinciale. La misura non è sproporzionata quando è assunta valutando la consistenza delle guardie volontarie nella Provincia e i possibili effetti sull’ordinato svolgimento dei servizi di vigilanza privata, sulla sicurezza e sull’ordine pubblico. Le disposizioni sul diritto di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi non si applicano, perché l’attività delle guardie zoofile volontarie non costituisce prestazione di servizio e partecipa all’esercizio di pubblici poteri.

Il Fatto

Un’associazione di guardie ecozoofile ambientali ha chiesto al TAR Piemonte l’annullamento del decreto con cui il Prefetto ha respinto l’istanza di nomina di otto associati a guardia giurata volontaria zoofila. Il diniego si fondava su un limite numerico pari al 10% degli iscritti su base provinciale: l’associazione non raggiungeva quella soglia.

Il TAR ha respinto il ricorso, riconoscendo in capo al Prefetto le funzioni di coordinamento e indirizzo di cui all’art. 6 della legge n. 189 del 2004 e al decreto ministeriale del 23 marzo 2007. L’associazione ha proposto appello, contestando l’arbitrarietà del limite del 10%, la violazione del principio di proporzionalità, la compressione della libertà di associazione, chiedendo inoltre un provvedimento istruttorio e il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza di primo grado. Il Collegio rileva anzitutto che l’appellante non contesta il potere del Prefetto di fissare limiti anche numerici alle nomine, ma sostiene che il limite oppostogli avrebbe dovuto essere previamente stabilito in un atto generale. La questione, osserva la Corte, non era stata posta in questi termini in primo grado.

Nel merito, il Prefetto ha indubbiamente il potere di stabilire un tetto massimo di decreti rilasciabili ai sensi dell’art. 6 della legge n. 189 del 2004. Il Ministero dell’Interno, con il parere n. 557/PAS.15409.10089.G(2) del 7 febbraio 2008 richiamato nel diniego, ha ribadito che l’attività di tutela penale degli animali svolta dalle guardie volontarie rientra nell’orbita delle funzioni di coordinamento e indirizzo demandate al Prefetto dal decreto ministeriale del 23 marzo 2007.

Il Ministero non impone un criterio numerico rigido, ma consente alle singole Prefetture di valutare, in base alle peculiarità del territorio provinciale, il limite più coerente con le esigenze del luogo. Il provvedimento impugnato non è carente di motivazione né sproporzionato, essendo stato assunto tenendo conto della consistenza delle guardie volontarie nella Provincia e dei possibili effetti negativi sull’ordinato svolgimento dei servizi di vigilanza privata, sulla sicurezza e sull’ordine pubblico.

La Corte esclude poi che le disposizioni richiamate siano superate dalla circolare ministeriale n. 4557/PAS/U/2731/10089.D(1) del 29 febbraio 2008. La sentenza della Corte di Giustizia del 13 dicembre 2007, causa C-465/05, si riferisce esclusivamente alle guardie particolari giurate dipendenti degli Istituti di Vigilanza Privata, che esercitano attività d’impresa e non di volontariato, diversamente dalle associazioni zoofile. Ne deriva il rigetto dell’istanza istruttoria, ritenuta generica ed esplorativa, e della domanda risarcitoria. Le spese del grado sono compensate.