Nullità dell’appalto pubblico per difetto di nullaosta paesaggistico e intesa Stato-Regione (Cass. civ. Sez. I n. 21642 del 01.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il contratto di appalto pubblico stipulato per la realizzazione di un’opera parificata a quelle statali, approvata dalla Cassa per il Mezzogiorno e attribuita in concessione, è nullo per contrasto con norme imperative quando manchi il provvedimento preventivo di accertamento della conformità alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, da adottarsi d’intesa tra Stato e Regione ai sensi dell’art. 81 d.P.R. n. 616/1977 e dell’art. 56 d.P.R. n. 348/1979. La medesima sanzione consegue alla mancanza del nullaosta paesaggistico prescritto dall’art. 7 legge n. 1497/1939, non potendo l’inserimento dell’opera negli strumenti urbanistici o la partecipazione regionale all’iter di programmazione surrogare l’autorizzazione preventiva della Soprintendenza. L’onere della prova dei fatti costitutivi dell’eccezione di nullità grava su chi la solleva, ma resta inconferente quando la controparte ammetta il fatto posto a fondamento dell’eccezione.

Il Fatto

Il Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna stipulava nel 1984 con un raggruppamento temporaneo di imprese, rappresentato dalla mandataria, un contratto di appalto per la realizzazione di un lotto della tangenziale di Olbia. Nel corso dei lavori il Consorzio disponeva frequenti sospensioni, tutte sottoscritte dall’impresa con riserva, e quattro perizie di variante incrementavano l’importo contrattuale.

Con delibera del dicembre 1996 il Consorzio disponeva la rescissione del contratto. L’impresa conveniva in giudizio il Consorzio chiedendo la disapplicazione della delibera, la risoluzione per inadempimento e il risarcimento dei danni. Il Consorzio, in via riconvenzionale, chiedeva l’accertamento della legittimità della rescissione. Dopo la sentenza non definitiva e la sentenza definitiva di prime cure, la Corte d’appello dichiarava la nullità del contratto per mancanza di autorizzazione paesaggistica e rigettava le domande dell’impresa.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto i motivi terzo e quarto, relativi alla dedotta contraddittorietà della motivazione e allo scostamento dalle conclusioni del consulente tecnico. Il giudice di legittimità rileva che la motivazione della sentenza d’appello è presente e logicamente strutturata: la Corte territoriale ha chiarito che l’opera, parificata a quelle statali, non richiedeva la concessione edilizia comunale, ma esigeva il provvedimento di compatibilità adottato d’intesa tra Stato e Regione. La censura sull’apprezzamento delle prove resta inammissibile, perché sollecita una rivalutazione non consentita in sede di legittimità.

Il primo e il secondo motivo investono la ripartizione dell’onere probatorio. La ricorrente sosteneva la formazione del giudicato interno sull’attribuzione dell’onere al Consorzio e la violazione dell’art. 2697 cod. civ.. La Corte respinge la tesi: dall’atto di appello risulta che il Consorzio aveva impugnato espressamente il capo relativo all’onere della prova, invocando il principio di non contestazione di cui all’art. 115 cod. proc. civ.. Nel merito, la prova dei fatti costitutivi dell’eccezione non si riduce all’assenza di concessione edilizia, ma resta inconferente quando la controparte ammetta il fatto.

Il nucleo della decisione è costituito dai motivi quinto e sesto, esaminati congiuntamente. La Corte richiama la propria precedente pronuncia, resa tra le stesse parti sul medesimo contratto, che costituisce giudicato esterno: l’art. 81 d.P.R. n. 616/1977 e l’art. 56 d.P.R. n. 348/1979 rendono indispensabile, per le opere da eseguirsi nella Regione Sardegna, un provvedimento preventivo di accertamento della conformità urbanistica adottato d’intesa tra Stato e Regione. Tale provvedimento è assente. Non vale opporre che la tangenziale fosse prevista nel piano regolatore del nucleo di industrializzazione: l’inserimento nello strumento urbanistico non surroga l’intesa.

Sui motivi settimo, nono e decimo, relativi al profilo paesaggistico, la Corte ribadisce il principio del giudicato esterno. La mancanza di documentazione sulla conformità dell’opera alla disciplina di tutela del paesaggio, ai sensi della legge n. 1497/1939, integra un ulteriore profilo di nullità del contratto. L’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto, non surrogabile da una forma implicita derivante dalla partecipazione della Regione agli atti di programmazione del territorio. I documenti regionali richiamati non sono riprodotti nel ricorso, con conseguente difetto di autosufficienza dei motivi. Il ricorso è respinto con condanna alle spese.