Nullo il regolamento GSE sulla decurtazione: difetto assoluto di attribuzione (Cons. Stato n. 5755 del 16.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Gestore dei servizi energetici, quale società per azioni a capitale interamente pubblico, non è riconducibile alla pubblica amministrazione in senso stretto e non dispone di un generale potere regolamentare con efficacia esterna. Può emanare regolamenti produttivi di norme nell’ordinamento generale solo se il legislatore glielo attribuisca espressamente e univocamente. Il regolamento che classifica le violazioni e definisce le percentuali di decurtazione, attribuendo alla domanda dell’interessato effetti di acquiescenza e di rinuncia all’azione giudiziale, è nullo per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990. La nullità è rilevabile d’ufficio dal giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 31, ultimo comma, cod. proc. amm., quando la declaratoria è funzionale alla decisione della causa, anche per pervenire a una pronuncia in rito. Il divieto di cumulo tra certificati bianchi e altri incentivi statali opera anche quando il beneficio derivi da fondi PON cofinanziati dallo Stato.

Il Fatto

Una società operante nel settore delle energie rinnovabili presentava al Gestore dei servizi energetici una richiesta di verifica e certificazione per il riconoscimento di titoli di efficienza energetica, relativa a tre interventi: due impianti fotovoltaici, la distribuzione di kit solari termici e la coibentazione delle pareti di un edificio scolastico. Il Gestore approvava la richiesta, poi ne annullava d’ufficio l’accoglimento, rilevando che l’intervento di coibentazione era stato finanziato con fondi strutturali europei.

L’istanza di riesame si concludeva con un accoglimento solo parziale: restava escluso l’intervento afferente alla scheda tecnica relativa alla coibentazione. Il TAR Lazio respingeva il ricorso e i motivi aggiunti. La società proponeva appello. In pendenza del giudizio presentava al Gestore un’istanza di decurtazione fondata su un regolamento sopravvenuto, il quale collegava a quella domanda la rinuncia all’azione giudiziale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’interferenza del regolamento del Gestore con il giudizio. Poiché lo stesso regolamento ricollega alla presentazione della domanda l’acquiescenza alle violazioni contestate e la rinuncia all’azione, si pone un problema preliminare di improcedibilità o estinzione del giudizio.

Il regolamento è però nullo. Il Gestore è una società per azioni, sia pure a capitale interamente pubblico, e non è riconducibile alla pubblica amministrazione in senso stretto. Il potere regolamentare con efficacia esterna gli sarebbe consentito solo da una disposizione legislativa espressa e univoca, che nel caso di specie manca. Anzi, l’art. 42, comma 6, d.lgs. n. 28/2011 riserva al Ministro dello sviluppo economico il compito di definire con proprio decreto la disciplina dei controlli. La carenza di potere è dunque duplice: strutturale e per violazione di una specifica attribuzione legislativa ad altro soggetto.

Nessun potere sostitutivo può essere predicato, perché collidente con la diversità ontologica tra ente pubblico e società per azioni e comunque non previsto dal legislatore. Il regolamento incide inoltre sul diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost., sulla piena impugnabilità degli atti amministrativi ex art. 113 Cost. e sulla soggezione del giudice soltanto alla legge ex art. 101 Cost..

La nullità è rilevabile d’ufficio ai sensi dell’art. 31, ultimo comma, cod. proc. amm., purché la declaratoria sia funzionale alla pronuncia sulla domanda, secondo il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. I precedenti richiamati, comprese le Sezioni Unite n. 26242 del 2014, confermano che la ratio della rilevabilità officiosa è impedire che l’atto nullo costituisca presupposto di una decisione che ne postuli la validità.

Nel merito l’appello è respinto. L’art. 28, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 28/2011 e l’art. 12 del d.m. 28 dicembre 2012 sanciscono il divieto di cumulo tra incentivi statali. I fondi PON sono cofinanziati dallo Stato ed erogati da amministrazioni statali, quindi rientrano nel divieto, a differenza dei fondi POR. È irrilevante la natura pubblica dell’edificio, perché i certificati bianchi non costituiscono un finanziamento in conto capitale. Il potere del Gestore è vincolato, con conseguente esclusione di ogni affidamento tutelabile. Le spese del grado sono compensate.