Occupazione sine titulo e onere probatorio sul privato nel rito sul silenzio (TAR Sicilia n. 1348 dell’11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione, il privato che chiede l’adozione di un provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 deve allegare e provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., i fatti costitutivi della pretesa, tra cui la detenzione qualificata del fondo in capo all’amministrazione. La mera presenza di materiali inerti e di vegetazione spontanea non dimostra l’occupazione pubblica, potendo essere ricondotta a condotte di terzi o all’abbandono del sito. La scelta del rito si determina in base alla domanda proposta e al petitum processuale. Le questioni di rito sono rilevabili anche d’ufficio, indipendentemente dal momento in cui le parti le prospettano.

Il Fatto

La ricorrente, comproprietaria di un fondo nel Comune di Pantelleria, ha dedotto che l’area era stata interessata da una procedura espropriativa avviata nei primi anni novanta per la realizzazione di una discarica. Con ordinanza sindacale del 1° luglio 1992 l’amministrazione avrebbe disposto l’occupazione d’urgenza per cinque anni. Allo spirare del termine, nel luglio 1997, l’occupazione sarebbe divenuta sine titulo e si sarebbe protratta per oltre ventisette anni.

Dopo una diffida del 31 ottobre 2024, la proprietaria ha adito il TAR chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna del Comune a concludere il procedimento con provvedimento espresso, scegliendo tra l’acquisizione sanante, la restituzione del fondo previa riduzione in pristino o un accordo transattivo, oltre alla nomina di un Commissario ad acta. Il Comune ha contestato la ricostruzione, sostenendo che l’ordinanza del 1992 non fu mai eseguita e che l’area fu utilizzata solo in forza di un contratto di affitto cessato nel 2005, con conseguente ritorno del bene nella disponibilità dei proprietari.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto respinto l’eccezione della ricorrente sulla memoria di replica del Comune. Le questioni sollevate attengono a profili di rito — qualificazione dell’azione e rispetto dei termini — rilevabili anche d’ufficio dal giudice, che può esaminarle a prescindere dal momento in cui le parti le prospettano.

Nel merito delle eccezioni, il Tribunale ha ritenuto infondata quella sull’erronea instaurazione del rito avverso il silenzio. La scelta del rito si determina in base alla domanda e al petitum processuale; poiché l’istanza sollecitava l’esercizio di un potere pubblico volto alla definizione della vicenda mediante restituzione ovvero provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, la deduzione dell’inerzia radica correttamente il rito speciale.

Respinta anche l’eccezione di tardività delle produzioni documentali: nel giudizio ex art. 117 c.p.a. si applica il rito abbreviato dell’art. 119 c.p.a., con dimezzamento dei termini dell’art. 73 c.p.a. e deposito dei documenti consentito fino a venti giorni liberi prima dell’udienza. La documentazione fotografica depositata il 19 febbraio 2026 è quindi tempestiva.

Nel merito, il Collegio ha rilevato un contrasto tra le parti sull’attuale detenzione del terreno. In applicazione dell’art. 2697 c.c., incombe sulla ricorrente l’onere di allegare e dimostrare i fatti costitutivi della pretesa, in particolare la sussistenza di una situazione riconducibile alla detenzione o utilizzazione del bene da parte dell’amministrazione.

Tale onere non è stato assolto. Non emerge in modo inequivoco che il Comune abbia detenuto il fondo in forza dell’ordinanza del 1992: difetta qualsiasi elemento che dimostri l’esecuzione del provvedimento mediante immissione in possesso o apprensione materiale. In senso contrario depone la circostanza, documentata, che l’ente abbia stipulato contratti di affitto con i proprietari, comportamento logicamente incompatibile con una già avvenuta occupazione autoritativa. È invece documentata la cessazione di tali rapporti nel 2005, senza prova di successiva utilizzazione pubblica.

Neppure la documentazione fotografica colma la lacuna: le immagini rappresentano vegetazione spontanea e materiali sparsi, ma non opere o interventi riconducibili all’ente. La presenza di materiali inerti, in assenza di ulteriori riscontri, non è sufficiente a dimostrare l’occupazione pubblica. In mancanza di un principio di prova sulla perdurante disponibilità dell’area, la domanda è stata rigettata per difetto di prova dei presupposti dell’azione, con condanna della ricorrente alle spese liquidate in € 2.000,00 oltre accessori.