Opposizione a decreto ingiuntivo GSE: giurisdizione e limiti del sindacato incidentale (TAR Lazio n. 134 del 05.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La pretesa restitutoria del GSE avente ad oggetto incentivi riconosciuti in assenza dei requisiti di legge rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, perché costituisce conseguenza diretta e necessaria dell’esercizio del potere autoritativo di verifica e di annullamento del rapporto incentivante. Nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo il giudice è tenuto a verificare la perdurante esistenza ed efficacia degli atti amministrativi posti a fondamento del credito, ma non può sindacarli in via incidentale: una volta decorsi i termini, il provvedimento si consolida e le censure di illegittimità, di violazione della convenzione e di lesione dell’affidamento proposte in sede oppositiva sono inammissibili, perché eludono il termine decadenziale. Il pagamento del solo importo ingiunto integra un fatto estintivo parziale, che impone la revoca del decreto e la condanna al pagamento degli interessi legali.

Il Fatto

Un privato aveva ottenuto dal GSE l’erogazione di incentivi previsti dal D.M. 16 febbraio 2016 (Conto Termico). Il Gestore, in autotutela, ha annullato l’ammissione al beneficio, ritenendo assenti i requisiti previsti dalla disciplina di settore. Il provvedimento di annullamento non è stato impugnato nei termini e si è quindi consolidato.

Sulla base di tale titolo il GSE ha chiesto e ottenuto dal TAR Lazio un decreto ingiuntivo per la restituzione di quanto erogato, oltre interessi legali. Il destinatario ha proposto opposizione, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la violazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies della L. 241/1990, la violazione della convenzione stipulata con il Gestore e la lesione dell’affidamento. In corso di causa l’opponente ha integralmente pagato la somma ingiunta, chiedendo dichiararsi la sopravvenuta carenza di interesse e la revoca del decreto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il profilo di giurisdizione. La somma azionata corrisponde a incentivi percepiti in assenza dei requisiti e il carattere indebito della pretesa discende direttamente dal provvedimento di annullamento. Il credito è riconducibile al potere di verifica di cui all’art. 42 del D.Lgs. 28/2011, che costituisce la base della pretesa restitutoria.

Il GSE non agisce come controparte contrattuale, ma come Pubblica Amministrazione in posizione di supremazia, mediante esercizio di poteri autoritativi. Rientra nell’art. 133, lettera o), del c.p.a. ogni domanda di annullamento o accertamento finalizzata all’esatta determinazione degli incentivi, per il nesso di necessaria strumentalità con la produzione di energia, compresa la pretesa restitutoria di somme indebitamente erogate sulla base di una convenzione. La Corte richiama Cass., S.U., ord. n. 14653/2017 e Cass., S.U., ord. n. 785/2021, nonché Cons. Stato, sez. II, n. 5981/2025: il credito non può essere considerato al di fuori del rapporto da cui trae origine. Il primo motivo è pertanto infondato.

Quanto agli altri motivi, esaminati congiuntamente, il Collegio chiarisce i limiti del giudizio oppositivo. Il giudice deve limitarsi a verificare la perdurante esistenza ed efficacia degli atti amministrativi posti a fondamento del credito, senza poterne sindacare in via incidentale la validità, riservata al giudice davanti al quale siano stati tempestivamente impugnati. Le censure si risolvono in rilievi di legittimità dell’annullamento in autotutela, ormai consolidato per decorso dei termini, e sono quindi inammissibili, perché il loro esame comporterebbe l’elusione del termine decadenziale di cui all’art. 29 del c.p.a. Lo stesso vale per le contestazioni sulla convenzione e sull’affidamento.

Sul piano probatorio, la formale inversione dei ruoli non incide sulla ripartizione dell’onere della prova, che segue la posizione sostanziale delle parti secondo l’art. 2697 cod. civ. Il creditore prova il proprio credito; il debitore i fatti estintivi. Il pagamento del solo importo ingiunto, senza gli interessi, integra un fatto estintivo parziale: esso travolge la pronuncia monitoria, che deve essere revocata, e impone la condanna dell’opponente al pagamento degli interessi legali. Il Collegio richiama Cass., Sez. Un., n. 7448/1993 e demanda la quantificazione alle parti ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., tenendo conto della data di percezione degli incentivi e di quella della restituzione rateale.

Non si rendono necessari la chiamata del terzo tecnico, l’ordine di riesame né la CTU. L’opposizione è accolta nei sensi precisati, con revoca del decreto, condanna agli interessi non versati e compensazione delle spese di lite.