Ordine inibitorio non impugnato rende inammissibili gli atti confermativi (Cons. Stato n. 10366 del 29.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’ordine motivato di non effettuare l’intervento adottato dal Comune ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.lgs. n. 28/2011, ove non tempestivamente impugnato, diviene inoppugnabile e consuma il relativo potere inibitorio, essendo decorsi i termini per esercitarlo. I provvedimenti successivi, con i quali l’amministrazione si limiti a ribadire l’esito già cristallizzato, hanno natura meramente confermativa e la loro impugnazione è inammissibile per difetto di interesse, perché anche il loro annullamento non restituirebbe al privato il titolo abilitativo. La nullità del provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, è configurabile solo nei casi previsti dalla legge e, quanto al difetto assoluto di attribuzione, solo quando l’atto eserciti un potere che in assoluto non esiste: non ricorre tale ipotesi allorché il potere appartenga all’ente e si contesti unicamente l’adozione da parte di un ufficio interno diverso da quello competente, evenienza qualificabile come mera incompetenza, soggetta al termine decadenziale.

Il Fatto

Una società agricola intendeva realizzare nel territorio comunale un impianto di produzione di biometano da fonti rinnovabili. A tal fine presentava, nel febbraio 2021, una procedura abilitativa semplificata trasmessa a mezzo pec e, nell’ottobre 2022, una seconda PAS inoltrata tramite il portale telematico dedicato. Con provvedimento del marzo 2024 il SUAP comunicava l’ordine motivato di non effettuare l’intervento, rilevando la mancata dimostrazione della disponibilità dei terreni.

Dopo una comunicazione di inizio lavori del novembre 2024, il Comune ne dichiarava l’improcedibilità e reiterava l’ordine inibitorio. La società impugnava questi atti davanti al TAR, che respingeva il ricorso richiamando l’inoppugnabilità dell’ordine del 2024. Proponeva quindi appello, deducendo la nullità di quel provvedimento per difetto di attribuzione del SUAP.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente il primo motivo di appello e il primo motivo di appello incidentale, perché entrambi attengono ai presupposti di trattabilità della causa nel merito. Rileva anzitutto che la prima PAS è inefficace per l’inutile decorso del termine triennale di completamento dei lavori previsto dall’art. 6, comma 6, d.lgs. n. 28/2011. L’unico titolo astrattamente utile resta dunque la seconda PAS, sulla quale però è intervenuto l’ordine inibitorio del marzo 2024.

L’impugnazione di tale ordine è irricevibile perché fuori termine: il ricorso di primo grado è stato notificato e depositato solo nel dicembre 2024, a fronte di un atto ricevuto e non contestato nei termini. Si è quindi dinanzi a un ordine divenuto inoppugnabile, con conseguente consumazione del potere inibitorio. Da ciò deriva che i provvedimenti di novembre 2024 vanno qualificati come meramente confermativi e la loro impugnazione è inammissibile per difetto di interesse: anche il loro annullamento lascerebbe l’intervento inibito in via definitiva.

La tesi della nullità dell’ordine non convince. La Corte richiama la giurisprudenza secondo cui la nullità amministrativa deve essere prevista dalla legge e, tra i casi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, il solo astrattamente configurabile è il difetto assoluto di attribuzione, ravvisabile nei casi limite in cui l’atto pretenda di esercitare un potere che in assoluto non esiste. Nel caso concreto il potere appartiene al Comune come ente e la censura investe solo l’adozione da parte di un ufficio diverso da quello competente: la norma invocata dall’appellante, l’art. 2, comma 4, d.P.R. n. 160/2010, attiene alle competenze del SUAP e non alle attribuzioni dell’ente, con la conseguenza che si configura una mera incompetenza, da dedurre nel termine decadenziale.

Respinto il primo motivo, la Corte dichiara improcedibili i restanti motivi dell’appello principale e il secondo motivo dell’appello incidentale, attinenti al merito. La reiezione della domanda di annullamento travolge anche quella risarcitoria, peraltro del tutto sfornita di prova. L’appello è quindi respinto, con condanna alle spese e conferma dell’esito di primo grado.