Payback dispositivi medici: nessun legittimo affidamento, competenza giudice ordinario (TAR Lazio n. 6258 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, applicabile per le annualità 2015-2018, non lede l’affidamento degli operatori economici, i quali erano consapevoli, sin dall’entrata in vigore dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, dell’esistenza di un tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di superamento, sicché la successiva determinazione del tetto regionale nella misura del 4,4% non integra una applicazione retroattiva della norma. Il ripianamento opera ab externo sulla sfera patrimoniale del fornitore, in misura proporzionale al fatturato, e non altera l’esito delle procedure di evidenza pubblica. I provvedimenti regionali e provinciali di recupero delle somme, avendo natura meramente attuativo-esecutiva di attività integralmente vincolata e priva di margini di discrezionalità, instaurano un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida attuative, nonché l’atto di recupero delle somme emesso dalla Provincia Autonoma di Bolzano. Ha dedotto plurimi motivi, tra cui la lesione dell’affidamento per la fissazione tardiva dei tetti regionali, la violazione dei principi eurounitari e l’illegittimità costituzionale della disciplina sul ripiano. Nel corso del giudizio è intervenuta la normativa di cui all’art. 7, comma 1, del d.l. n. 95/2025, che ha previsto il versamento di una quota ridotta del 25% e la cessazione della materia del contendere per i ricorsi avverso i provvedimenti regionali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha in primo luogo respinto le censure di illegittimità costituzionale, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha giudicato il payback sui dispositivi medici misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo solidaristico conforme alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. La stessa sentenza ha escluso la violazione del principio di irretroattività, poiché le imprese erano edotte sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, essendo lo ius superveniens del 2022 meramente attuativo di una disciplina già conosciuta nei suoi tratti essenziali.

Quanto ai vizi propri dei provvedimenti, la Corte ha ritenuto infondata la doglianza sulla natura retroattiva della fissazione dei tetti regionali. Il tetto nazionale, pari al 4,4% del fabbisogno sanitario standard, era già noto dal 2014 e l’accordo del 2019 ha confermato la medesima percentuale per ciascuna regione. Le imprese, secondo l’ordinaria diligenza, avrebbero dovuto orientare i propri comportamenti considerando l’alea del superamento del tetto, dovendosi escludere ogni legittimo affidamento nel mantenimento integrale del prezzo di vendita dei dispositivi.

Il Collegio ha altresì escluso la violazione della normativa europea in materia di evidenza pubblica. Il ripianamento, agendo ab externo sulla complessiva sfera patrimoniale del fornitore in proporzione al fatturato, non incide sull’entità della fornitura né sul prezzo del prodotto, né altera l’esito delle gare. È stata inoltre ritenuta infondata la censura relativa alla considerazione del fatturato al lordo dell’IVA, che non comporta alcun accollo dell’imposta sugli operatori, essendo il dato utilizzato solo per la determinazione percentuale della quota di compartecipazione.

In relazione all’atto di recupero provinciale, il Tribunale ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività regionale, nel definire l’elenco delle aziende e gli importi dovuti, è interamente vincolata e priva di qualsiasi margine di discrezionalità, anche tecnica, limitandosi a dare esecuzione a quanto già stabilito dai decreti ministeriali e dalla legge. Ne consegue che la posizione dell’impresa è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediato dal potere amministrativo, con la conseguente devoluzione della controversia al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.