Payback dispositivi medici: atti regionali al giudice ordinario (TAR Lazio n. 2148 del 04.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti con cui le regioni e le province autonome approvano l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa 2015-2018, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78 del 2015, non sono espressione di un potere autoritativo. Essi si sostanziano in un’attività interamente vincolata, di carattere tecnico-contabile e riepilogativo, con cui l’amministrazione pone a carico delle imprese una prestazione già determinata a monte dalla legge e dai decreti ministeriali. Ne deriva che la posizione della società fornitrice è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e devoluzione della controversia al giudice ordinario. Il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018, qualificato come contributo solidaristico, non viola i principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento, né altera l’esito delle gare pubbliche, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio la determinazione con cui la Regione Sardegna ha attribuito gli oneri di riparto del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, insieme all’allegato recante l’elenco delle quote di ripiano per fornitore e alla nota di comunicazione delle modalità di pagamento.

La ricorrente ha gravato, quali atti presupposti, il decreto del Ministro della Salute di concerto con il MEF del 6 luglio 2022, recante certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto del 6 ottobre 2022 recante linee guida per i provvedimenti regionali, l’Accordo rep. atti n. 181/CSR del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Con ricorsi per motivi aggiunti ha poi impugnato i provvedimenti regionali di approvazione degli elenchi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha dapprima ricostruito il quadro normativo del payback, dalla art. 17, comma 1, lett. c), del d.l. n. 98 del 2011, che ha introdotto il tetto di spesa nazionale e regionale, fino all’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, che ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano. Ha poi richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato, e la sentenza n. 139 del 2024, che ha esteso la riduzione al 48 per cento anche alle imprese che non hanno rinunciato al contenzioso.

Nel merito del ricorso principale, il TAR ha respinto le censure di illegittimità propria degli atti statali. Già dal 2015 le imprese erano consapevoli dell’esistenza di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano. La fissazione del tetto regionale al 4,4 per cento nel 2019 ha recepito la stessa misura del tetto nazionale, ben nota agli operatori, i quali avrebbero dovuto assumerla quale parametro di riferimento secondo l’ordinaria diligenza.

Il Collegio ha escluso la lesione dell’affidamento e la natura retroattiva della disciplina, richiamando i principi della Corte costituzionale. Ha inoltre negato che il payback incida sulle procedure di evidenza pubblica: il ripianamento opera sul fatturato complessivo e non rimodula i singoli contratti, non alterando né l’entità della fornitura né il prezzo finale.

La parte più rilevante riguarda i ricorsi per motivi aggiunti. Il TAR ha rilevato che alla regione il comma 9-bis attribuisce solo compiti di verifica contabile, definizione dell’elenco delle aziende e imposizione della quota. Si tratta di attività interamente vincolata, priva di qualsiasi margine di discrezionalità. Non emergono né la determinazione del tetto, né la certificazione del superamento, né la quantificazione dello scostamento, tutte competenze statali.

Ne consegue, secondo il Collegio, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in applicazione del criterio del petitum sostanziale e della giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022 e n. 10089 del 2020. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.