Payback dispositivi medici: atti regionali davanti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 13774 del 28.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico proporzionato, non avente natura tributaria, ragionevole e conforme agli artt. 3, 23, 41, 53 e 117 Cost., come scrutinato dalla Corte costituzionale n. 140 del 2024. Gli atti statali presupposti — decreti ministeriali di certificazione dello sforamento e di adozione delle linee guida — non violano i principi di affidamento, irretroattività, libertà d’impresa ed evidenza pubblica, operando il ripiano ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori. I provvedimenti regionali che approvano gli elenchi delle aziende e quantificano le somme dovute costituiscono attività interamente vincolata, priva di margini discrezionali; ne deriva una posizione di diritto soggettivo patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e devoluzione della controversia al giudice ordinario ex art. 11 c.p.a.

Il Fatto

La società ricorrente impugnava, previa trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario, il decreto regionale con cui la Regione Toscana aveva approvato gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018, quantificando l’importo dovuto in oltre due milioni di euro. Unitamente al decreto regionale, la società gravava gli atti statali presupposti: il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali, l’accordo in Conferenza Stato-Regioni e la circolare applicativa. A fondamento del ricorso deduceva plurimi profili di illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina del payback, nonché vizi propri degli atti impugnati, contestando in particolare la mancata distinzione tra costo dei dispositivi e costo dei servizi connessi e l’erroneità dei calcoli per l’inclusione di voci non assoggettabili al meccanismo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, richiamati i propri precedenti conformi, disattende le censure relative agli atti statali, rinviando alla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 che ha ritenuto il payback misura ragionevole e proporzionata, espressione di un contributo solidaristico giustificato dall’esigenza di tutela della salute e di razionalizzazione della spesa. La Corte esclude la violazione dell’art. 53 Cost., poiché il fatturato costituisce adeguato indice di capacità contributiva e il meccanismo non ha natura di prelievo sul reddito; parimenti infondate sono le censure relative all’affidamento e all’irretroattività, atteso che le imprese erano già edotte sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale.

Quanto alla richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, il Collegio la respinge, rilevando che lo scrutinio della Corte costituzionale ha già assorbito i dubbi di compatibilità con gli artt. 16 e 17 della Carta di Nizza e che l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE è inconferente, non operando il payback attraverso rimodulazione dei contratti ma ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori, in misura proporzionale al fatturato.

Con riferimento alle censure sulla genericità delle linee guida, il Tribunale richiama la definizione di dispositivo medico del Regolamento (UE) 2017/745 e la distinzione contabile tra beni e servizi sanitari, escludendo che eventuali errori di contabilizzazione aziendale possano inficiare gli atti ministeriali. Infondate sono altresì le doglianze relative ai principi contabili e fiscali, non avendo il payback natura tributaria e operando la rilevazione del superamento al lordo dell’IVA per espressa previsione normativa.

Diversamente, il Collegio dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione l’impugnazione degli atti regionali. La norma attribuisce alle regioni un ruolo meramente attuativo-esecutivo: verifica documentale, formazione dell’elenco e quantificazione delle quote, secondo percentuali e criteri già fissati dalla legge e dai decreti ministeriali. L’attività regionale è interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità, senza alcuna spendita di potere autoritativo, sicché la posizione della società si sostanzia in un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo, devoluto alla cognizione del giudice ordinario, anche per le questioni relative alla portata dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025 sulla riduzione dell’obbligazione al 25%.

Il Tribunale rigetta infine la tesi secondo cui la successiva riduzione percentuale dell’obbligazione varrebbe a dimostrare l’originaria irragionevolezza del sistema, trattandosi di scelta discrezionale di definizione agevolata del contenzioso; dichiara altresì inammissibili per difetto di rilevanza le questioni di costituzionalità sull’art. 7 citato, avendo la ricorrente dichiarato di non volersi avvalere del meccanismo estintivo.