Payback dispositivi medici: il riparto tra atto statale e provvedimento regionale vincolato (TAR Lazio n. 10568 del 08.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback dei dispositivi medici, per le annualità 2015-2018, non lede i principi di affidamento, libertà di impresa e capacità contributiva, configurando un contributo solidaristico proporzionato a carico degli operatori del settore. Il provvedimento regionale che definisce l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e quantifica gli importi dovuti costituisce espressione di attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica, con la conseguenza che la posizione giuridica del fornitore ha consistenza di diritto soggettivo patrimoniale e la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato dinanzi al TAR il decreto con cui la Regione Friuli Venezia Giulia ha approvato, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, l’elenco delle aziende soggette al ripiano della spesa sanitaria, determinando a proprio carico l’importo dovuto a titolo di payback. Con il medesimo gravame ha contestato i presupposti atti statali, ovvero il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida attuative.

A sostegno del ricorso sono state dedotte plurime censure di legittimità costituzionale ed eurounitaria, nonché vizi propri degli atti impugnati per la pretesa natura retroattiva del meccanismo e per la lesione dell’affidamento ingenerato nelle imprese all’epoca dell’espletamento delle gare. La società ha inoltre evidenziato di aver operato in perdita nelle forniture oggetto di ripiano e di aver registrato bilanci negativi nelle annualità interessate.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, rammentando che l’obbligo di ripiano a carico delle aziende fornitrici è stato introdotto dal d.l. n. 78/2015 e successivamente rimodulato, per le annualità 2015-2018, dall’art. 1, comma 557, della legge n. 145/2018. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha scrutinato la disciplina del payback, escludendo la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost. e qualificando il meccanismo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dall’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute.

Con riguardo alle censure avverso gli atti statali, la sentenza ha ritenuto infondate le doglianze relative alla pretesa retroattività del sistema e alla lesione dell’affidamento. Il Collegio ha osservato che le imprese erano consapevoli, fin dal 2015 e prima dell’indizione delle gare, dell’esistenza del tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano, sicché l’eventuale esborso ex post non poteva considerarsi imprevedibile. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 53 Cost., è stato escluso che il meccanismo configuri un prelievo sul reddito, essendo invece un contributo solidaristico proporzionato al fatturato, criterio non arbitrario né irragionevole per graduare la contribuzione in base al volume delle vendite.

Il TAR ha altresì rigettato l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, ritenendo assorbiti i dubbi di compatibilità eurounitaria dallo scrutinio già operato dalla Corte costituzionale e non pertinente il richiamo all’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, atteso che il payback non incide sul sinallagma contrattuale delle singole commesse ma agisce ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori.

Quanto all’impugnazione degli atti regionali, il Collegio ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La regione, nell’emanare il provvedimento di cui all’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, svolge un’attività meramente attuativo-esecutiva di carattere tecnico-contabile e riepilogativo: verifica la coerenza del fatturato calcolato dagli enti del servizio sanitario e compila l’elenco delle imprese con i relativi importi, senza alcun margine di discrezionalità. Ne consegue che, a valle di tale attività, si instaura un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, con posizione di diritto soggettivo patrimoniale del fornitore, la cui tutela spetta al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con termine di riassunzione di tre mesi dal passaggio in giudicato.