Nessun obbligo di analisi del rischio imposto al proprietario non responsabile (Cons. Stato n. 6152 del 31.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere dell’amministrazione di imporre al proprietario di un’area inquinata lo svolgimento di attività di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale deve fondarsi, in virtù del principio di legalità, su una specifica norma attributiva. La posizione del proprietario non responsabile dell’inquinamento non giustifica responsabilità oggettiva: gli obblighi di bonifica e le misure di messa in sicurezza presuppongono l’accertamento della responsabilità. Anche qualificando l’attività imposta come misura di prevenzione, essa non è esigibile quando risulti particolarmente onerosa e complessa, superando l’apprezzabile sacrificio richiesto dal principio di buona fede. Il principio di precauzione non supplisce alla carenza della norma attributiva del potere.

Il Fatto

La società proprietaria di un’area ricompresa in un sito di interesse nazionale viene coinvolta, dal 2004, in un procedimento di bonifica avviato dal Ministero competente. In esito a un primo giudizio, definito con sentenza passata in giudicato, il TAR Veneto esclude la responsabilità della società per l’inquinamento, applicando il principio unionale “chi inquina paga”.

Riavviato il procedimento, la società produce volontariamente l’analisi di rischio, dalla quale emerge il rispetto delle concentrazioni soglia e l’assenza di rischi, e chiede la chiusura del procedimento. Acquisiti i pareri tecnici contrari, il Ministero conclude negativamente il procedimento e impone la riformulazione dell’analisi di rischio. Il TAR accoglie il ricorso e annulla i provvedimenti; il Ministero propone appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello, ritenendo non condivisibile la ricostruzione del quadro normativo operata dal Ministero. La questione riguarda la possibilità di imporre al proprietario non responsabile la predisposizione di una nuova analisi di rischio sanitario e ambientale.

Il punto di partenza è il principio di legalità: per imporre qualunque attività, compresa la caratterizzazione e l’analisi di rischio, occorre una specifica norma che abiliti l’amministrazione. Nel caso concreto il Ministero non ha indicato quale norma consentirebbe di imporre la nuova versione dello studio, poiché sia l’ordine di bonifica sia le misure di messa in sicurezza presuppongono la responsabilità del proprietario, nella specie esclusa dal giudicato.

La Sezione richiama la propria giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, n. 7274 del 2024): gli artt. 242 e 244 d.lgs. n. 152/2006 pongono l’obbligo di bonifica in capo al responsabile dell’inquinamento, mentre il proprietario non responsabile ha solo la facoltà di intervenire. Non è configurabile una responsabilità oggettiva per la sola qualità di proprietario.

Ne deriva che l’amministrazione non può imporre, neppure misure meno invasive come lo studio di analisi dei rischi, al proprietario incolpevole, che può scegliere se procedere volontariamente. Anche le misure di messa in sicurezza d’emergenza presuppongono la responsabilità (Cons. Stato, sez. IV, n. 7072 del 2023; Cass. civ., sez. un., n. 3077 del 2023).

La Corte distingue poi le misure di prevenzione, imponibili al proprietario incolpevole, dalle misure di messa in sicurezza: il criterio distintivo si ricava dal principio di solidarietà e buona fede (artt. 2 Cost. e 1176 cod. civ.), che impone di attivarsi solo con misure esigibili, semplici ed economiche (Cons. Stato, sez. IV, n. 7084 del 2025). Nel caso di specie, la nuova analisi di rischio è stata definita particolarmente onerosa e complessa, sicché supera l’apprezzabile sacrificio e non può essere imposta. Il principio di precauzione (art. 191 TFUE; art. 3-ter d.lgs. n. 152/2006) non legittima l’imposizione in assenza di norma attributiva del potere.