Proroga senza gara della concessione Anas e contrasto con la direttiva concessioni (Corte dei Conti Sez. contr. Enti n. 142 del 25.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
La proroga al 2052 della concessione autostradale in capo ad Anas, disposta senza gara, contrasta con la direttiva 2014/23/UE, poiché la modifica sostanziale del rapporto concessorio equivale a una nuova aggiudicazione da affidare mediante procedura competitiva. Alla gara si può derogare solo se il concessionario sia una società in house del concedente ovvero titolare di un diritto esclusivo conforme all’art. 5, punto 10), della direttiva, concesso ai sensi del TFUE. Anas non riveste lo status di società in house, come confermato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, né il Ministero delle infrastrutture dispone di un controllo sostanziale sulla Società, di cui è socio unico Ferrovie dello Stato. La soppressione della clausola di notifica preventiva alla Commissione europea non sana il contrasto con il diritto eurounitario, stante la primazia delle fonti europee e l’obbligo di disapplicazione delle norme interne incompatibili.

Il Fatto

La Sezione del controllo sugli enti riferisce al Parlamento il risultato del controllo sulla gestione finanziaria di Anas Spa per l’esercizio 2024. La Società, trasferita nel gruppo Ferrovie dello Stato, mantiene la qualificazione di società legale a natura sostanzialmente pubblica, pur non essendo società in house.

Il tema centrale del referto è la proroga senza gara della concessione, originariamente in scadenza nel 2032 ed estesa al 2052. La questione è già stata oggetto di reiterati rilievi della Corte. Il legislatore, dopo il referto sul 2023, è intervenuto novellando la disciplina di settore, subordinando dapprima l’efficacia della nuova convenzione unica alla notifica preventiva alla Commissione europea e, successivamente, sopprimendo tale condizione.

La Motivazione della Corte

La Corte ricostruisce il quadro normativo di riferimento. L’art. 1, comma 521, della legge n. 207 del 2024 aveva inserito il comma 2-decies.1 nell’art. 2 del d.l. n. 121 del 2021, subordinando l’efficacia della proroga alla notifica ai sensi dell’art. 108 TFUE. Tale assetto recepiva il principio secondo cui la proroga non poteva prescindere dal riconoscimento di un diritto esclusivo conforme alla direttiva concessioni.

La successiva legge n. 105 del 2025 ha soppresso l’ultimo periodo del comma 2-decies.1, eliminando la clausola di stand-still. Secondo la Corte, la semplificazione procedurale non risolve il contrasto con il diritto eurounitario. Sottraendo la convenzione unica alla comunicazione ex art. 108, comma 3, TFUE, la disposizione interna diviene incompatibile con la direttiva 2014/23/UE.

Il percorso argomentativo si articola su tre passaggi. La proroga al 2052 non è consentita ai sensi dell’art. 43 della direttiva, poiché la modifica sostanziale equivale a nuova aggiudicazione. La nuova aggiudicazione andrebbe assegnata mediante gara a tutela della concorrenza. Alla gara si potrebbe derogare solo se Anas fosse società in house del concedente ovvero titolare di un diritto esclusivo determinato e concesso ai sensi del TFUE.

La Corte richiama la giurisprudenza delle Sezioni Unite, che ha escluso la natura di società in house di Anas e ne ha ribadito la natura sostanzialmente pubblica. Il conferimento di un diritto esclusivo presupporrebbe un controllo sostanziale del concedente su Anas, insussistente, poiché il Ministero delle infrastrutture non ha la titolarità delle azioni, facenti capo a Ferrovie dello Stato.

Le interlocuzioni via e-mail tra il Ministero e gli uffici della Commissione non esimono Anas dal rispetto della direttiva. La comfort letter del DG Comp del 5 ottobre 2022 non costituisce posizione definitiva della Commissione e non è giuridicamente vincolante. La Corte segnala inoltre che lo schema di convenzione unica è stato trasmesso agli organi di controllo solo all’indomani della riunione consiliare, inibendo ogni interlocuzione sul testo. Le criticità si acuiscono ove la bozza consenta lo svolgimento di compiti di service e supporto su opere esterne alla rete, attività squisitamente imprenditoriale sottoposta ai limiti eurounitari in materia di concorrenza. Il medesimo obbligo di rispettare la direttiva è stato ribadito dalla Sezione di controllo sugli atti del Governo, che ha ricusato il visto sulla delibera Cipess relativa al piano economico finanziario di altra concessionaria.