Proroga della concessione autostradale ammessa solo con clausole di gara chiare (Corte dei Conti Sez. contr. legittimità n. 3 del 25.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La proroga della durata di una concessione autostradale, quale leva di ripristino dell’equilibrio economico-finanziario, non può essere ammessa senza nuova gara secondo la direttiva 2014/23/UE quando non abbia costituito oggetto, nei documenti di gara, di clausole chiare, precise e inequivocabili che ne fissino portata, natura e condizioni, né sia determinata da circostanze imprevedibili: simile modifica sostanziale viola il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza. Il richiamo nel bando delle norme di legge sulla concessione non supplisce a tale carenza, tanto meno quando il medesimo bando assume la durata dell’affare quale elemento di valutazione dell’offerta con attribuzione di specifico punteggio. La previsione della proroga nell’aggiornamento del piano economico-finanziario contrasta con la clausola convenzionale che rimette il riequilibrio alla procedura di revisione, determinando un’inammissibile commistione tra aggiornamento periodico del piano e revisione, istituti distinti quanto a presupposti e conseguenze. Il termine di scadenza non può in ogni caso superare la scadenza massima fissata dal bando.

Il Fatto

È pervenuta all’esame di legittimità la delibera con cui il CIPESS, nella seduta del 7 novembre 2024, ha reso parere favorevole, con prescrizioni e raccomandazioni, sulla proposta di aggiornamento del piano economico-finanziario e sullo schema di atto aggiuntivo alla convenzione unica di concessione per il periodo regolatorio 2021-2025.

Il concedente e la società concessionaria proponevano, tra l’altro, incrementi tariffari, un valore di subentro e l’estensione della durata della concessione fino a una nuova scadenza ampiamente successiva a quella precedentemente fissata. L’ART esprimeva rilievi critici, l’ANAC richiamava i potenziali effetti distorsivi della concorrenza. L’Ufficio di controllo, ritenute insufficienti le controdeduzioni del DIPE, ha chiesto il deferimento alla sede collegiale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal rilievo che il bando di gara non contiene alcuna clausola espressa, chiara e inequivocabile che abbia reso nota ai partecipanti la proroga quale requisito della gara, limitandosi a richiamare la legge n. 109/1994. La norma richiamata non prevede la proroga in modo indiscriminato, ma la subordina a condizioni specifiche — variazioni apportate dall’amministrazione ai presupposti di base o ius superveniens innovativo — nel caso di specie inesistenti.

La durata della concessione è assunta dal bando quale elemento di valutazione dell’offerta, con attribuzione di specifico punteggio. La scadenza massima è fissata dal bando medesimo: la previsione vale sia per la durata ordinaria sia per le eventuali proroghe consentite dalla normativa, e detto termine risulta superato.

Quanto alle previsioni convenzionali, la convenzione unica del 2007 ha sostituito la precedente, con valore ricognitivo e novativo. Essa non contempla alcuna proroga, se non la possibilità di attivare la procedura di revisione per il nuovo equilibrio del piano, subordinandola alla presenza di un nuovo programma di investimenti o di eventi straordinari, non verificatisi. Ne deriva un’inammissibile commistione tra aggiornamento periodico e revisione, istituti da tenere distinti.

Neppure le norme succedutesi nel tempo ammettono la proroga come possibilità generalizzata di riequilibrio. L’art. 143, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006 la consente solo all’interno di una revisione per variazioni non imputabili al concessionario. I successivi interventi — l’art. 175, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016 e l’art. 178 del d.lgs. n. 36/2023 — hanno introdotto vincoli più stringenti, fino al divieto esplicito di proroga delle concessioni autostradali.

La Corte considera la proroga quale ultima di una serie di modifiche dei parametri economici — durata, tariffe, contributo pubblico a fondo perduto, valore di subentro — che complessivamente hanno inciso sull’allocazione del rischio operativo, che deve gravare sul concessionario. La modifica dell’art. 43, par. 4, della direttiva 2014/23/UE è sostanziale, poiché introduce condizioni che avrebbero consentito l’ammissione di candidati diversi o l’accettazione di un’offerta diversa. Il richiamo alla giurisprudenza eurounitaria conferma l’illegittimità della proroga per violazione della parità di trattamento e della trasparenza. Il Collegio esclude, infine, che la natura di parere dell’atto o la funzione di programmazione del CIPESS siano opponibili, rinvenendosi nel provvedimento valore valutativo e decisorio, e delibera la ricusazione del visto.