Quote obiettivo budget ambulatoriale e discrezionalità regionale su liste d’attesa (TAR Lombardia n. 1437 del 24.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di programmazione sanitaria, la subordinazione di una quota del budget contrattuale (quota obiettivo, pari al 10%) al raggiungimento di determinati volumi di prestazioni ambulatoriali costituisce legittimo meccanismo incentivante, strumentale al contenimento delle liste d’attesa e alla tutela del diritto alla salute. La discrezionalità dell’Amministrazione regionale è sindacabile solo nei ristretti limiti dell’arbitrarietà o dell’illogicità manifesta. Il mancato conseguimento degli obiettivi e la conseguente riduzione del budget integrano rischio d’impresa che l’erogatore accreditato accetta sottoscrivendo il contratto con l’ATS.

Il Fatto

La ricorrente, gestore di una struttura sanitaria accreditata e convenzionata con il servizio sanitario regionale per prestazioni di diagnostica strumentale e specialistica ambulatoriale, ha impugnato gli atti con cui la Regione Lombardia e l’ATS della Città Metropolitana di Milano hanno subordinato il riconoscimento delle quote obiettivo del budget contrattuale all’erogazione di volumi aggiuntivi di prestazioni rispetto ai volumi erogati nel 2019 e nel 2022.

La società ha dedotto, fra l’altro, eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta, violazione dei principi di correttezza e di art. 97 Cost., nonché retroattività degli atti amministrativi, rappresentando di avere già raggiunto il tetto massimo del 106% di budget finanziabile e di dover quindi erogare prestazioni ulteriori senza remunerazione. Con successivi motivi aggiunti ha impugnato gli atti di determinazione del grado di raggiungimento del primo obiettivo (23,83%) e la conseguente riduzione del finanziato ambulatoriale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione. Applicando l’indirizzo delle Sezioni Unite (Cass. n. 32259 del 2023), ha osservato che la controversia non ha ad oggetto il calcolo del finanziamento dovuto, attratta semmai alla giurisdizione ordinaria, bensì i criteri stessi di remunerazione e, dunque, il corretto uso del potere di programmazione sanitaria.

Nel merito, il Tribunale ha richiamato l’ampia discrezionalità riservata all’Autorità in materia di programmazione, non emendabile se non per arbitrarietà o illogicità manifesta. Su tale premessa ha ricostruito il quadro regolatorio, dalla DGR XI/7758 del 2022 — che già prevedeva la quota massima del 10% finalizzata al contenimento dei tempi di attesa — alla DGR XII/88 del 2023 e alla DGR XII/1827 del 2024.

Il Collegio ha ritenuto infondate le censure. Il comportamento della ricorrente, che al momento della sottoscrizione aveva già interamente eroso il budget, evidenzia un difetto di pianificazione, tenuto conto della disciplina nazionale e regionale in materia di liste d’attesa. La subordinazione di parte della remunerazione al conseguimento di risultati si pone come meccanismo incentivante legittimo, purché non imponga sacrifici sproporzionati: e tale bilanciamento, nel caso concreto, non risulta violato.

La riduzione del budget per mancato raggiungimento degli obiettivi costituisce, secondo la Sezione, una sorta di rischio d’impresa accettato dall’operatore, libero di svincolarsi dal sistema e di operare privatamente. La sentenza richiama sul punto Cons. Stato n. 3809 del 2018 e n. 207 del 2016, nonché Cons. Stato n. 3617 del 2017.

Quanto ai motivi aggiunti, il Tribunale ha escluso che la nota di fine 2023 del Direttore della DGW potesse fondare un affidamento incolpevole. La stessa Amministrazione l’aveva qualificata come operativa solo dopo il recepimento con atto formale, poi intervenuto con la DGR XII/1827. Le circolari sono vincolanti solo se legittime e possono essere disapplicate se contra legem. Ricorso e motivi aggiunti sono stati pertanto respinti, con condanna alle spese.