Quote obiettivo budget ambulatoriale e volumi incentivo legittimo (TAR Lombardia n. 2856 del 22.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di programmazione sanitaria, la previsione che subordina il riconoscimento di una quota del budget ambulatoriale individuale, la cosiddetta quota obiettivo, al conseguimento di determinati volumi di prestazioni costituisce un meccanismo incentivante legittimo, strumentale al miglioramento dell’offerta e al contenimento delle liste di attesa. Esso non impone alla struttura accreditata alcuna iperproduzione gratuita oltre il tetto di spesa, ma richiede la canalizzazione della produzione verso le attività reputate più urgenti. La scelta dei criteri di remunerazione rientra nell’ampia discrezionalità dell’amministrazione sanitaria, censurabile solo per palese arbitrarietà o illogicità manifesta. La retroattività del provvedimento determinativo della spesa non integra di per sé illegittimità, essendo fisiologica la sopravvenienza rispetto all’avvio dell’erogazione.

Il Fatto

La ricorrente è una struttura sanitaria accreditata, da anni convenzionata con l’ATS per l’erogazione di prestazioni di ricovero e di specialistica ambulatoriale per conto del Servizio sanitario. A fine giugno 2023, ricevendo lo schema di contratto, ha appreso che l’erogazione di prestazioni ambulatoriali in misura pari o superiore ai volumi del 2019 e del 2022 costituiva condizione non solo per le risorse aggiuntive previste dalla D.G.R. n. XII/88/2023, ma anche per il riconoscimento delle quote obiettivo di budget. Ha firmato il contratto con riserva.

Ha impugnato gli atti dell’ATS e della Regione, estendendo l’impugnazione alle delibere presupposte, con ricorso integrato da due successivi motivi aggiunti. Ha dedotto l’illogicità del sistema, che imporrebbe prestazioni extra budget non remunerate, la violazione dei principi di correttezza per l’assegnazione degli obiettivi a esercizio avanzato e il difetto di istruttoria. Ha inoltre contestato la valutazione di mancato raggiungimento degli obiettivi 2023 e la decurtazione del budget.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’ATS: le censure, pur formalmente rivolte a clausole contrattuali, investono in sostanza la scelta autoritativa di subordinare il riconoscimento di parte del budget al raggiungimento di un dato livello di produzione. Può invece prescindersi dall’eccezione di inammissibilità, stante l’infondatezza nel merito.

Sul primo profilo, il Tribunale ricostruisce il quadro regionale di attuazione del Piano Nazionale di Governo delle Liste d’attesa. Le disposizioni impugnate inseriscono una quota obiettivo pari al 10% del budget ambulatoriale, di cui il 50% legato ai volumi aggiuntivi e il 30% al mantenimento dei volumi del 2022. Tale previsione non è censurabile: il meccanismo incentiva la riduzione dei tempi di attesa e la canalizzazione della produzione, senza addossare sacrifici sproporzionati agli operatori.

La Corte richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui, in una situazione di scarsità di risorse pubbliche, chi opera in regime di accreditamento può essere chiamato a sostenere sforzi per preservare interessi di rango costituzionale, restando libero di svincolarsi dal sistema. Non è corretta l’equivalenza tra raggiungimento degli obiettivi e sforamento del budget: alcune prestazioni sono oggetto di compartecipazione a carico dell’utenza, e la Regione ha correlato al raggiungimento dell’obiettivo il riconoscimento di remunerazioni aggiuntive.

Quanto all’assegnazione degli obiettivi a esercizio avanzato, il dato non integra illegittimità, ma evidenzia un comportamento non avveduto dell’operatore, che ben conosce o dovrebbe conoscere la disciplina sul contenimento delle liste di attesa. Sulla radioterapia, la diversa modalità di rendicontazione conseguente al nuovo macchinario è irrilevante: essa non è stata oggetto di contrattazione né di comunicazione preventiva all’ATS, e la ricorrente non ha dimostrato che il diverso computo avrebbe comportato il raggiungimento degli obiettivi.

Sulla pretesa retroattività e sul legittimo affidamento asseritamente sorto dalle circolari del novembre 2023, il Collegio osserva che è poi intervenuta la D.G.R. XII/1827 del 31.1.2024, sulla cui base l’ATS ha correttamente operato. Le indicazioni del Direttore Generale Welfare non determinano alcun affidamento incolpevole, non essendo stato mai riconosciuto un budget maggiore e difettando un radicale revirement. Il ricorso e i motivi aggiunti sono pertanto respinti, con compensazione delle spese.