Quote obiettivo e tetti di sistema nella programmazione sanitaria regionale (TAR Lombardia n. 2375 del 20.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La subordinazione di una quota del budget individuale di struttura al raggiungimento di obiettivi di recupero delle liste di attesa costituisce un meccanismo incentivante legittimo, funzionale alla tutela del diritto alla salute ex art. 32 Cost., a condizione che non addossi sacrifici sproporzionati agli erogatori convenzionati. Il meccanismo impone la canalizzazione della produzione verso prestazioni reputate più urgenti, non una iperproduzione, restando l’operatore tenuto a ricalibrare la produzione e a mantenere il volume complessivo entro il tetto di spesa. La previsione di un tetto di sistema, ulteriore rispetto al tetto di struttura, non è irragionevole, essendo volta a ripartire su tutti gli operatori accreditati le decurtazioni necessarie al rispetto del tetto regionale di spesa. Il ricorso che contesti siffatte previsioni senza allegare le concrete e attuali ripercussioni economiche è inammissibile per carenza di interesse ex art. 35, comma 1, lettera b), cod. proc. amm.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce due strutture sanitarie accreditate e convenzionate per l’erogazione di prestazioni di ricovero e cura e di specialistica ambulatoriale. Con ricorso notificato nel febbraio 2023 ha impugnato la normativa regionale recante le regole di sistema per l’anno 2023, contestando sia la determinazione del budget fondata sul finanziato del 2019, sia l’introduzione di tetti di sistema per le prestazioni destinate ai residenti in altre regioni. Con tre successivi atti di motivi aggiunti ha esteso l’impugnazione agli atti applicativi, alle regole sulle quote obiettivo e alle determinazioni di liquidazione del saldo ambulatoriale 2023.

Nel corso del giudizio la società ha circoscritto il proprio interesse residuo alle regole di negoziazione delle prestazioni interregionali, alla scelta dell’anno di riferimento per la valutazione degli obiettivi e all’incidenza degli abbattimenti sulla produzione contrattualizzata anziché su quella lorda.

La Motivazione della Corte

Il Collegio distingue anzitutto il piano processuale da quello sostanziale. Quanto alla fissazione del budget 2023, la sopravvenuta rideterminazione del finanziato 2019 non integra gli estremi della cessazione della materia del contendere ex art. 34, comma 5, cod. proc. amm., residuando profili di contenzioso e una parziale insoddisfazione dell’interesse legittimo azionato: il ricorso è pertanto dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Il quarto motivo del ricorso introduttivo, relativo alla negoziazione delle prestazioni destinate ai pazienti non lombardi, è dichiarato inammissibile per carenza di interesse ex art. 35, comma 1, lettera b), cod. proc. amm. L’interesse a ricorrere deve possedere i caratteri della concretezza e dell’attualità, non potendosi risolvere in un’astratta aspirazione al ripristino della legalità. Nella specie difettano del tutto l’allegazione e la prova delle ripercussioni concrete delle contestate previsioni sulla sfera giuridica della società, non essendosi allo stato concretizzato alcun pregiudizio economico.

Nel merito, il Collegio ritiene che il tetto di sistema, previsto dall’art. 1, comma 492, legge n. 178/2020 in aggiunta al tetto di struttura, non sia irragionevole: si tratta di un meccanismo che ripartisce su tutti gli operatori accreditati le decurtazioni necessarie a finanziare le prestazioni extra budget complessivamente erogate, assicurando il rispetto del tetto regionale di spesa. Il correlato rischio di decurtazione tariffaria, indipendente dal contributo individuale allo sforamento, è proporzionato al preminente interesse al contenimento della spesa pubblica.

Quanto alle quote obiettivo, la quota destinata al recupero delle liste di attesa mira a correggere una delle più gravi criticità del sistema sanitario e persegue finalità di interesse generale. Il meccanismo è strutturato per sollecitare l’operatore a concentrare la produzione su interventi reputati più urgenti, eventualmente ricalibrando le altre prestazioni: non si richiede una iperproduzione, ma la canalizzazione dell’attività. Non è dunque corretta l’equivalenza, su cui poggia la tesi ricorrente, tra raggiungimento dei volumi aggiuntivi e sforamento del budget complessivo.

La nota di fine novembre 2023 invocata dalla società, quand’anche qualificabile come circolare, non è idonea a fondare un indice di eccesso di potere. Le indicazioni di una circolare disallineate rispetto a una fonte del diritto non possono interferire con quest’ultima, stante l’obbligo di disapplicazione della circolare contra legem. La DGR n. XII/1827/2024 è coerente con la precedente disciplina della quota obiettivo, che ha costantemente fatto riferimento all’anno 2019 per il calcolo del volume aggiuntivo. Il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti, che ripropongono le medesime censure, sono respinti. Le spese sono compensate.