Ribasso concessorio sottratto al silenzio assenso e insussistente affidamento (Cons. Stato n. 6209 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il calcolo del ribasso da applicare agli affidamenti infragruppo del concessionario autostradale non integra l’esercizio di un potere autoritativo, ma l’attuazione di una regola contenuta nella convenzione di concessione. Spetta al concessionario applicare il criterio dei contratti similari e al concedente verificare la rispondenza della procedura alla regola convenzionale e la correttezza del risultato. La verifica ministeriale costituisce un atto di vigilanza successivo all’attività del privato, non un atto abilitativo preventivo: la fattispecie resta perciò estranea all’ambito di applicazione del silenzio assenso. Non si configura alcun affidamento legittimo quando il concedente si sia espressamente riservato di rideterminare il ribasso e abbia contestato l’insussistenza dei presupposti dell’affidamento infragruppo.

Il Fatto

La società concessionaria di tratte autostradali, poi sostituita da altro concessionario subentrato nella gestione, aveva rappresentato al Ministero concedente l’esigenza di realizzare interventi di adeguamento delle barriere di sicurezza, comunicando la documentazione sul ribasso da applicare all’affidamento, quantificato nel 4,040%. Il Ministero, nel riscontrare la nota, aveva segnalato che la prevalenza degli affidamenti infragruppo aveva prodotto uno squilibrio rispetto ai limiti di legge e che la modalità prospettata non risultava accoglibile; sul ribasso aveva precisato che la definizione sarebbe stata comunicata all’esito della verifica dei contratti effettivamente affidati. Il progetto esecutivo veniva poi approvato con decreto ministeriale.

Con successivo provvedimento il Ministero rideterminava il ribasso nella diversa misura del 16,016%. La concessionaria impugnava tale atto davanti al TAR Liguria, deducendo la formazione di un provvedimento tacito di accoglimento per silenzio assenso. Il TAR rigettava il ricorso e la sentenza veniva appellata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta un unico motivo, con cui le appellanti contestano la conclusione del primo giudice sul silenzio assenso e deducono la modifica postuma del ribasso dopo un’inerzia protrattasi per oltre due anni, durante i quali le prestazioni sono state affidate e in larga parte eseguite. Da ciò ricaverebbero un affidamento giuridicamente tutelabile, preclusivo di interventi tardivi e immotivati, e l’illegittimità della rimodulazione unilaterale operata in assenza di un formale procedimento di autotutela.

Gli argomenti non sono condivisi. La Sezione richiama il proprio orientamento su questione analoga: nella fattispecie non esiste un potere autoritativo attribuito per legge a un soggetto pubblico cui sia subordinata un’attività privata. Si tratta invece di una regola convenzionale cui le parti del rapporto concessorio, e in prima battuta il concessionario, devono attenersi. Il concessionario calcola il ribasso applicando il criterio dei contratti similari; il concedente verifica la rispondenza della procedura seguita alla regola pattizia e, in ultima analisi, la correttezza del risultato raggiunto.

Da questa ricostruzione discende la qualificazione decisiva: ciò che viene definito autorizzazione all’applicazione del ribasso è in realtà un atto di vigilanza che segue l’esercizio dell’attività del privato, non lo precede come ordinariamente accade per un atto abilitativo o autorizzativo. Ne deriva che la vicenda è completamente estranea all’ambito di applicazione del silenzio assenso, con richiamo al proprio precedente Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6698 del 2022.

È inoltre escluso che si sia ingenerato un affidamento legittimo, data l’inequivoca nota con cui il Ministero si era espressamente riservato di rideterminare il ribasso ed aveva evidenziato l’insussistenza dei presupposti per l’affidamento infragruppo. L’appello è pertanto respinto e la sentenza del TAR Liguria n. 944/2024 integralmente confermata. Le spese sono compensate in ragione della difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea a incidere sulla conoscibilità preventiva delle rispettive ragioni, con richiamo a Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 780 del 2020 e Cass. civ., Sez. Un., n. 20598 del 2008.