Nullità della rinuncia preventiva alla tutela cautelare nelle subconcessioni autostradali (TAR Lazio n. 9130 del 15.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
È nulla, per contrarietà a norme imperative e indeterminatezza dell’oggetto, la clausola che imponga al sub-concessionario di inserire nei contratti con il gestore dell’area di servizio la rinuncia preventiva e generalizzata ad ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza, in ipotesi di scadenza o risoluzione della convenzione a monte. La tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo non è rinunciabile prima della concreta lesione, non essendo ancora attuale la lesione e, quindi, non essendo lo strumento di tutela ancora azionabile. L’eventuale limitazione del diritto di cui all’art. 24 Cost. postula un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente, non ravvisabile nella mera esigenza di continuità del servizio di erogazione di carburanti, già presidiata dall’obbligo di rilascio immediato del bene. Nei settori regolati, l’autonomia contrattuale ex art. 41 Cost. tollera limiti e interventi conformativi purché funzionali alla tutela di interessi pubblici qualificati, come la moderazione dei prezzi nelle tratte autostradali caratterizzate da situazioni monopolistiche.

Il Fatto

La ricorrente, operatore del settore della distribuzione carburanti, ha impugnato la lettera di invito alla procedura competitiva per l’affidamento del servizio di distribuzione carbolubrificanti presso l’Area di servizio autostradale Foglia Ovest sulla A14, pubblicata dal concessionario autostradale. Con tre motivi di ricorso, la società ha censurato altrettante previsioni del Piano e dello Schema di convenzione allegati alla lettera di invito: il meccanismo di moderazione prezzi ancorato ai prezzi medi della rete ordinaria regionale, le disposizioni che comprimerebbero l’autonomia gestionale dell’affidatario e, infine, la clausola che imponeva l’inserimento nei contratti con il gestore dell’area di una rinuncia irrevocabile ad ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza in caso di scadenza o risoluzione della convenzione.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, il Collegio ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale del TAR Lazio in favore del TAR Marche, richiamando il principio per cui la competenza radicata con riferimento all’atto generale presupposto attrae quella relativa agli atti applicativi e conseguenziali. Ha altresì accolto l’istanza di rimessione in termini per errore scusabile rispetto al termine dimidiato ex art. 120 cod. proc. amm., ravvisando obiettiva incertezza sulla tipologia di rito utilizzabile, anche per il mancato richiamo del codice dei contratti negli atti di gara. Ha infine disatteso le eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e per acquiescenza, valorizzando la persistenza dell’interesse dell’operatore a contestare l’assetto regolatorio e la natura di adempimento formale delle dichiarazioni di partecipazione.

Nel merito, il primo motivo è stato dichiarato in parte improcedibile, per il sopravvenuto annullamento dell’art. 8.1, lett. b), del Piano ad opera della sentenza della stessa Sezione n. 3254 del 2026, richiamando il carattere prioritario e assorbente del vizio di incompetenza secondo l’Adunanza plenaria e il divieto di pronuncia su poteri non esercitati di cui all’art. 34, comma 2, cod. proc. amm.. Per la parte residua, concernente le clausole dello Schema di convenzione sul prezzo massimo, il motivo è stato respinto: il meccanismo a doppio parametro, fondato sul minore tra prezzo derivante dalle quotazioni internazionali e prezzo ancorato alla rete ordinaria, costituisce attuazione della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti e risponde all’esigenza di evitare che il potere di mercato del concessionario si traduca in extraprofitti, in un contesto, come quello autostradale, caratterizzato da assenza di contendibilità della domanda.

Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile, atteso che le previsioni censurate risultavano già annullate e non avevano trovato recepimento nella disciplina di gara, con conseguente mancanza di attualità della lesione.

Il terzo motivo è stato accolto. La Corte ha richiamato il principio per cui non è concepibile una rinuncia alla tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo prima della concreta lesione, nonché l’orientamento che richiede, per la validità di clausole di rinuncia all’azione, una delimitazione quanto all’ambito soggettivo e oggettivo di operatività. La clausola impugnata, invece, imponeva una rinuncia irrevocabile e generalizzata, estesa ad ogni azione cautelare nascente da futuri contratti non ancora stipulati. L’interesse alla continuità del servizio non integra un interesse pubblico potenzialmente preminente ex Corte cost. n. 238 del 2014, essendo già presidiato dall’obbligo di immediato rilascio dell’area; né rileva la natura unilaterale e autoritativa dell’inserzione della clausola abdicativa in contratti di cui il concessionario non è parte. La previsione è stata pertanto annullata limitatamente alla parte concernente la rinuncia alle azioni da parte del gestore, con compensazione delle spese per soccombenza reciproca.