Risarcimento per affidamento su provvedimento annullato: serve legittimità non evidente (TAR Lazio n. 744 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto. Tale convincimento è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia avuto conoscenza dell’impugnazione proposta contro il provvedimento. La responsabilità per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa resta ascritta all’archetipo dell’art. 2043 c.c. e ne presuppone tutti gli elementi costitutivi, compresa la colpa dell’amministrazione, che non è presunta in favore del beneficiario dell’atto poi caducato.

Il Fatto

Il ricorrente è titolare di una sede farmaceutica istituita nel centro storico del Comune secondo il criterio demografico. Nel 2011 l’amministrazione lo ha autorizzato a trasferire la farmacia in una località periferica, dove già insisteva una seconda sede istituita nel 1981 con criterio topografico. Alcuni abitanti del centro storico hanno impugnato quel provvedimento e, con una pronuncia confermata in appello, l’autorizzazione è stata annullata.

Dopo l’annullamento, e dopo un periodo di esercizio provvisorio nella sede periferica, il ricorrente ha chiesto e ottenuto l’autorizzazione alla localizzazione definitiva della farmacia nella zona periferica. Anche tale atto è stato annullato in sede di ottemperanza, in quanto elusivo del giudicato. Il ricorrente ha quindi agito in sede civile per il risarcimento del danno, quantificato in oltre duecentomila euro, sostenendo di aver trasferito e poi ritrasferito la farmacia in ragione di provvedimenti poi caducati. Declinata la giurisdizione dal giudice ordinario, il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla ricostruzione della natura della responsabilità. Il richiamo è all’Adunanza Plenaria n. 7 del 2021: la responsabilità dell’amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è extracontrattuale, non essendo configurabile un rapporto obbligatorio nell’ambito del procedimento, né potendosi invocare la nozione di contatto sociale, stante l’asimmetria tra potere pubblico e interesse legittimo. Ne deriva che l’ingiustizia del danno va dimostrata in giudizio e che grava sul danneggiato, ai sensi dell’art. 2697 c.c., la prova di tutti gli elementi costitutivi, oggettivi e soggettivi.

Sul versante dell’affidamento, il Tribunale richiama l’Adunanza Plenaria n. 20 del 2021: l’affidamento tutelabile deve essere ragionevole, cioè incolpevole, e fondarsi su una situazione di apparenza creata dall’amministrazione. La tutela risarcitoria non compensa il bene della vita perduto con l’annullamento, ma ristora il convincimento ragionevole che esso spettasse.

Il grado di colpa dell’amministrazione va correlato alla riconoscibilità dei vizi dell’atto. Nel giudizio di annullamento la colpa è presuntivamente legata all’illegittimità, ma per il danno da lesione dell’affidamento da provvedimento favorevole poi annullato rileva l’illegittimità manifesta, che consente di ritenere il beneficiario consapevole del vizio. Il Collegio evoca il principio dell’art. 1147, comma 2, cod. civ., secondo cui la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave, ed esclude che l’iniziativa dell’amministrazione a difesa del proprio atto possa escludere l’affidamento.

Nel caso concreto la condotta colposa non è ravvisabile. L’amministrazione ha adottato i provvedimenti all’esito di un’articolata istruttoria e sulla base di norme di complessa interpretazione, come dimostrano le diverse letture offerte in primo e secondo grado. L’errore scusabile, per incertezza del quadro normativo o complessità dei fatti, esclude la responsabilità. Manca inoltre il ragionevole convincimento: il ricorrente ha subito l’immediata impugnazione del trasferimento da parte degli abitanti del centro storico e ha effettuato il trasferimento dopo la notifica dei motivi aggiunti. Difetta infine la prova del nesso causale, poiché il beneficiario ha insistito per ottenere e conservare la dislocazione periferica anche dopo il passaggio in giudicato della pronuncia di annullamento, con conseguente rilievo del concorso di colpa ai sensi dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. Il ricorso è pertanto respinto.