Risarcimento da ordinanza annullata: prova del danno e diligenza processuale (TAR Emilia-Romagna n. 975 del 16.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il soggetto che chiede il risarcimento del danno cagionato da un provvedimento amministrativo illegittimo, poi annullato in sede giurisdizionale, è tenuto a offrire la prova piena dei presupposti dell’illecito aquiliano, sia sotto il profilo dell’an sia sotto quello del quantum, senza poter beneficiare del metodo acquisitivo riservato all’azione di annullamento. Non assolve tale onere il raffronto tra gli incassi del periodo di vigenza dell’atto e quelli della corrispondente annualità pre-pandemica, poiché le restrizioni sanitarie hanno inciso in termini causali sui ricavi del settore. L’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. impone al danneggiato anche un obbligo positivo di diligenza: l’omessa richiesta di sospensione cautelare del provvedimento impugnato, quando idonea a evitare il pregiudizio, esclude in via autonoma il risarcimento.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce, per conto di una concessionaria, una sala dedicata alla raccolta di giocate mediante apparecchi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. presso locali siti nel territorio di un Comune emiliano. Con ordinanza n. 45334/2020 il Sindaco aveva limitato il funzionamento degli apparecchi alle sole fasce orarie 10-13 e 17-22, festivi compresi.

L’ordinanza è stata annullata dal TAR con sentenza n. 1030/2021, passata in giudicato, per eccesso di potere per carenza di istruttoria. La società ha quindi chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni, quantificando il lucro cessante in oltre 51.000 euro e il danno da sviamento di clientela e perdita di chance in 50.000 euro in via equitativa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge la domanda risarcitoria muovendo da un principio generale: in materia di tutela risarcitoria opera pienamente l’onere probatorio a carico del danneggiato, non temperato dal metodo acquisitivo previsto dall’art. 64 cod. proc. amm., che si giustifica solo per riequilibrare l’asimmetria informativa tra Amministrazione e privato.

Sul piano della prova del danno, la ricorrente si è limitata a comparare gli incassi del periodo di riferimento del 2019 con quelli, inferiori, delle annualità 2020-2021. Tale modalità di calcolo ignora del tutto che quegli anni sono stati segnati dalle restrizioni pandemiche, dalla paura del contagio e dall’obbligo di distanziamento, fattori che hanno inciso in termini causali sui minori introiti. Nella seconda fascia temporale considerata era inoltre richiesto il green pass per accedere alle sale da gioco.

Il Tribunale rileva poi che la ricorrente ha omesso di effettuare una comparazione, nello stesso anno, tra il territorio comunale e altri Comuni limitrofi e raffrontabili in cui l’ordinanza non operava: raffronto che avrebbe potuto dimostrare, a parità di condizioni, l’effettiva incidenza del provvedimento. Manca dunque la prova del nesso eziologico.

A ciò si aggiunge un elemento di prova contrario: una relazione della Polizia Locale ha accertato che in un orario di chiusura imposto dall’ordinanza risultavano accesi cinquantatré apparecchi, con la presenza di avventori, e che i titolari ritenevano di non poter procedere allo spegnimento per così tante ore al giorno. Ne deriva un indizio che lo spegnimento non avveniva secondo le prescrizioni.

Infine, sotto autonomo profilo, il Collegio esclude il risarcimento ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm.: la ricorrente, con la ripresa dell’attività, avrebbe dovuto proporre istanza di sospensione cautelare del provvedimento, evidenziando l’asserito grave danno, così da ridurne o escluderne le conseguenze. La mancata attivazione di tale strumento di tutela determina, da sola, l’esclusione del chiesto ristoro. Le spese sono compensate.