Payback dispositivi medici: natura ricognitiva dell’atto regionale e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 10690 del 10.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’atto regionale adottato ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, che definisce l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e quantifica gli importi dovuti a titolo di ripiano del superamento del tetto di spesa, ha natura meramente ricognitiva e riepilogativa, non espressione di potere autoritativo. Tale attività, interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali, instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa fornitrice, con la conseguenza che la posizione giuridica fatta valere dal fornitore ha consistenza di diritto soggettivo patrimoniale. Le controversie relative alla quantificazione del payback dei dispositivi medici appartengono pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario. Resta ferma la legittimità degli atti statali presupposti, già scrutinati dalla Corte costituzionale con sentenza n. 140 del 2024, che esclude la violazione dei principi di affidamento, libertà di impresa e capacità contributiva.

Il Fatto

La società ricorrente, impresa fornitrice di dispositivi medici al Servizio Sanitario Nazionale, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio i provvedimenti con cui la Regione Emilia-Romagna ha dato attuazione al meccanismo del payback per gli anni 2015-2018, nonché gli atti statali presupposti, tra cui il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa e le Linee guida ministeriali.

L’impresa ha dedotto vizi di legittimità propri degli atti impugnati, vizi derivati dall’illegittimità costituzionale della disciplina normativa e plurimi profili di violazione dei principi eurounitari, sostenendo che il meccanismo del payback avrebbe compresso i margini di utile e alterato l’equilibrio economico dei contratti pubblici, avendo la società operato in perdita nelle forniture interessate.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha distinto il trattamento delle censure proposte avverso gli atti statali presupposti da quelle dirette contro il provvedimento regionale di ripiano. Quanto ai primi, richiamando i propri precedenti conformi e la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto infondate le doglianze concernenti la violazione dell’affidamento e il carattere retroattivo della disciplina, rilevando che le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento.

La Corte ha escluso la violazione dell’art. 53 Cost., qualificando il payback come contributo solidaristico proporzionato che non richiede di considerare i costi delle singole imprese, e ha ritenuto manifestamente infondate le censure relative alla libertà d’impresa e al diritto di proprietà ex artt. 16 e 17 della Carta di Nizza. L’obbligo di ripiano non altera l’esito delle gare pubbliche, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori in modo non imprevedibile.

Con riguardo all’atto regionale, invece, il Tribunale ne ha dichiarato la inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle regioni dal citato comma 9-bis è meramente tecnico-contabile e riepilogativa, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità: la regione verifica la coerenza del fatturato calcolato dagli enti del SSR e compila l’elenco delle aziende con i relativi importi, applicando matematicamente percentuali fissate dalla legge al fatturato determinato secondo le modalità del decreto ministeriale.

L’atto regionale non implica una spendita di potere autoritativo, ma dà luogo a un rapporto obbligatorio in cui il fornitore è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. La controversia si radica pertanto «a valle» del potere autoritativo, in un quadro paritario, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Il ricorso è stato rigettato per la parte concernente gli atti statali e dichiarato inammissibile per quella relativa all’atto regionale, con compensazione delle spese di lite.