Risoluzione della convenzione PEEP e riduzione equitativa della penale (TAR Emilia-Romagna n. 1251 del 28.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di convenzioni urbanistiche per l’attuazione di un PEEP, la clausola risolutiva espressa che sanziona l’inosservanza dei termini fissati per la presentazione della domanda di permesso di costruire opera di diritto quando l’inadempimento sia imputabile alla parte cedente e non ricorrano fatti estranei alla sfera di quest’ultima. La risoluzione produce effetto retroattivo e impone la restituzione delle aree cedute, ma l’eventuale penale pari all’intero corrispettivo versato è soggetta al controllo equitativo del giudice amministrativo, che ne verifica la proporzione rispetto all’effettivo interesse del creditore. L’operatività della risoluzione non è condizionata al passaggio in giudicato, producendo la sentenza del g.a. effetti sostanziali fin dalla pubblicazione.

Il Fatto

Le cooperative convenute avevano stipulato con il Comune una convenzione per la cessione in proprietà di aree ricomprese in un piano per l’edilizia economica e popolare, con impegno a presentare la domanda di permesso di costruire e di autorizzazione paesistica entro sei mesi dalla sottoscrizione. L’atto prevedeva, all’art. 4, una clausola risolutiva espressa per l’inadempimento dei termini e la trattenuta dell’intero corrispettivo a titolo di penale.

Maturata la scadenza dei termini e mai iniziata l’attività edilizia, il Comune dichiarò la risoluzione. Adito originariamente il giudice ordinario, il Comune ottenne ragione in primo grado, ma la Corte d’appello dichiarò il difetto di giurisdizione, con coincidenza del giudicato. Il ricorso veniva pertanto riassunto davanti al giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il collegio ha anzitutto ribadito la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ribadendo che la materia convenzionale è da riferirsi agli accordi procedimentali richiamati dalla normativa applicabile e dalle regole dell’epoca.

Nel merito, la Corte ha ritenuto che le cooperative fossero effettivamente inadempienti: ottenuto il titolo per le sole opere di urbanizzazione, esse non avevano mai richiesto il permesso per realizzare gli edifici residenziali, manifestando così disinteresse verso il programma convenzionale. Il Comune aveva, all’opposto, dimostrato di avere adempiuto ai propri obblighi e non vi erano fatti sopravvenuti idonei a rendere impossibile la prestazione.

La clausola risolutiva espressa, ha precisato il collegio, attribuisce al contraente un diritto potestativo, ma resta comunque soggetta al controllo circa l’imputabilità dell’inadempimento e la conformità al canone di buona fede. Tali condizioni ricorrono nel caso di specie, essendo state rispettate anche le modalità procedimentali di esercizio pattuite.

Quanto alla domanda riconvenzionale di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta, la Corte ha osservato che la crisi del mercato immobiliare non può essere invocata come fatto automaticamente risolutivo, non essendo stati provati il carattere straordinario e l’incidenza diretta sulla sinallagma contrattuale.

La risoluzione ha determinato, come effetto restitutorio, la retrocessione delle aree al Comune. Su questo punto il collegio ha affermato che la sentenza costitutiva del giudice amministrativo produce i propri effetti sostanziali fin dalla pubblicazione, salva l’eventuale sospensione cautelare, a differenza delle sentenze del giudice ordinario, i cui effetti sostanziali si producono solo con il passaggio in giudicato.

Quanto alla penale, la Corte ha richiamato il proprio potere di riduzione d’ufficio ex art. 1384 c.c., esercitabile ove la clausola risulti manifestamente eccessiva. Il riferimento è all’effettivo interesse del creditore, valutato in rapporto al danno ipoteticamente risarcibile. Il collegio ha ritenuto sproporzionata una penale pari all’intero corrispettivo di cessione, anche in ragione del lungo tempo impiegato dal Comune nel percorso pianificatorio e delle scelte successive sulla pianificazione, riducendola nella misura del 50 per cento. Ha inoltre respinto la domanda risarcitoria, rimasta priva di allegazione e prova.