Risoluzione convenzione urbanistica per impossibilità sopravvenuta e restituzione aree (TAR Emilia-Romagna n. 1177 del 21.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica integrativa del provvedimento, riconducibile all’art. 11 della legge n. 241/1990, è soggetta, ove non diversamente previsto, ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Ne consegue che l’impossibilità sopravvenuta della prestazione per causa non imputabile al debitore, se definitiva, determina di diritto la risoluzione del contratto ai sensi degli artt. 1463 e 1256, comma 1, cod. civ., con effetti restitutori retroattivi. Tuttavia, accertata la risoluzione, l’Amministrazione non è tenuta a corrispondere necessariamente l’indennità di esproprio pattuita: essa può optare, con valutazione ampiamente discrezionale, per la restituzione delle aree previa riduzione in pristino, quale mezzo concorrente di riparazione del pregiudizio. Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

Il Fatto

Nel 2014 il Comune e la società ricorrente, insieme ad altri soggetti attuatori, sottoscrivono una convenzione urbanistica preliminare per l’attuazione di più ambiti, tra cui il sub-ambito 2 dell’ambito 104 AN, destinato al PUA di iniziativa privata. La società si impegna a cedere gratuitamente aree gravate da vincolo preordinato all’esproprio, accettando una indennità quantificata; il Comune si obbliga ad attribuire, in luogo dell’indennità, diritti edificatori da trasferire nel sub-ambito 2 e a cedere a sua volta terreni di atterraggio.

Con atto notarile del 2014 le parti eseguono i trasferimenti. Nel 2021 RFI, in sede di conferenza di servizi, esprime parere negativo sulla collocazione della barriera acustica prevista dalla convenzione, rendendo impossibile l’attuazione del PUA secondo la scheda d’ambito recepita nel POC. La società invoca quindi la risoluzione per impossibilità sopravvenuta e chiede la condanna del Comune al pagamento dell’indennità di esproprio e al rimborso delle spese sostenute.

La Motivazione della Corte

Il Collegio qualifica la convenzione come accordo integrativo del provvedimento ex art. 11 della legge n. 241/1990, forma mediata di esercizio del potere di pianificazione. Da ciò deriva l’applicabilità della disciplina civilistica in tema di inadempimento e di risoluzione, fermo il potere di recesso per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

Sul piano della giurisdizione, il Tribunale afferma la competenza esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 cod. proc. amm., comprensiva delle domande di adempimento, risoluzione e restituzione. La pretesa di pagamento dell’indennità non sfugge a tale giurisdizione, perché presuppone la risoluzione della convenzione e coinvolge una valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

Nel merito, le prestazioni corrispettive sono divenute impossibili per fatto del terzo: il parere contrario di RFI sull’ubicazione della barriera acustica impedisce l’attuazione dell’intervento. L’impossibilità sopravvenuta non imputabile al debitore determina di diritto la risoluzione ex artt. 1463 e 1256 cod. civ., con effetti restitutori retroattivi.

Il punto centrale attiene agli effetti. Il Collegio ritiene che, per effetto della risoluzione, il Comune non debba necessariamente corrispondere l’indennità pattuita: può optare, con valutazione discrezionale, per la restituzione delle aree previa riduzione in pristino, quale mezzo concorrente di riparazione. Il Tribunale fissa un termine perentorio di novanta giorni, decorso il quale il Comune dovrà pagare la somma concordata con interessi legali.

Respinta, infine, la domanda di rimborso delle spese contrattuali e di progettazione: nella risoluzione per impossibilità sopravvenuta la parte non ha diritto alla ripetizione, dipendendo l’impossibilità da fatto non imputabile, e la convenzione contemplava il rischio del dissenso di terzi nel reperimento delle autorizzazioni. Il ricorso introduttivo è pertanto parzialmente accolto, mentre i motivi aggiunti sono dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse.