Sanzioni Banca d’Italia ai sindaci bancari: natura amministrativa e onere probatorio (Cass. civ. Sez. II n. 14148 del 27.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 144 t.u.b. ai componenti del collegio sindacale di una banca non sono equiparabili, per tipologia, severità e incidenza patrimoniale e personale, a quelle applicate dalla CONSOB per gli abusi di mercato, sicché non assumono natura sostanzialmente penale e non pongono un problema di compatibilità con le garanzie dell’art. 6 CEDU. La pubblicazione del provvedimento sul bollettino dell’Autorità di vigilanza non ha funzione afflittiva, ma di informazione degli operatori. Gli illeciti previsti dagli artt. 144 e ss. t.u.b. sono di mera trasgressione e l’elemento soggettivo si identifica con la condotta inosservante, senza che si configuri un’inversione dell’onere della prova: l’Amministrazione deve dimostrare l’esistenza dei segnali di allarme, mentre spetta all’incolpato provare l’inesigibilità del comportamento attivo di controllo.

Il Fatto

Il ricorso origina dall’opposizione proposta da tre componenti del collegio sindacale di una banca avverso il provvedimento sanzionatorio con cui il Direttorio di Banca d’Italia, all’esito di un’ispezione, aveva loro inflitto due sanzioni pecuniarie per violazione della normativa sul contenimento dei rischi finanziari e per carenze nei controlli, per un importo complessivo di Euro 225.000,00 ciascuno.

La Corte d’appello di Roma, adita ex art. 145 t.u.b. a seguito di declinatoria di giurisdizione del TAR Lazio, rigettò l’opposizione, escludendo la tardività del provvedimento, la natura penale delle sanzioni e il dubbio di incostituzionalità dell’art. 3 l. n. 689/1981. I sindaci hanno proposto ricorso per cassazione affidato a otto motivi; Banca d’Italia ha resistito con controricorso.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto l’eccezione di tardività della contestazione. Il termine di duecentoquaranta giorni previsto dal regolamento della Banca d’Italia del 25 giugno 2008 decorre dalla scadenza del termine per le controdeduzioni del soggetto che ha ricevuto per ultimo la notifica; ove tale termine sia stato prorogato, il termine finale decorre dallo spirare della proroga, a prescindere dalla coincidenza tra chi l’ha ottenuta e chi ha ricevuto l’ultima notifica. Il termine è unico per tutti i destinatari, in ragione dell’unicità del procedimento.

Quanto alla pretesa natura penale degli illeciti, la Corte ribadisce che i «criteri Engel» sono alternativi ma non cumulativi e ammettono un approccio cumulativo. Nel caso, non offre esito univoco il criterio della qualificazione nazionale come amministrativa: la sanzione tutela interessi generali e ha funzione anche deterrente, ma è destinata a una platea ristretta. L’afflittività va valutata in concreto, raffrontata al contesto normativo in cui la disposizione si inserisce: la sanzione in esame, compresa tra un minimo di Euro 2.580 e un massimo di Euro 129.110 e priva di sanzioni accessorie o confisca, non trasmoda nell’ambito penale.

Né rileva la pubblicazione sul bollettino dell’Autorità di vigilanza, priva di funzione afflittiva e volta all’informazione degli operatori a tutela del mercato. Nel merito delle contestazioni, la Corte esclude la motivazione apparente: la Corte territoriale ha ricostruito il comportamento esigibile, il deterioramento del profilo di liquidità, l’assenza di dibattito in seno all’organo di controllo e l’omessa interlocuzione con la Banca d’Italia.

Sul piano dell’elemento soggettivo, gli illeciti in questione sono omissivi e di mera trasgressione: la Banca d’Italia ha l’onere di dimostrare i segnali di allarme che avrebbero dovuto indurre i sindaci ad attivarsi, mentre a costoro spetta provare di aver esercitato appieno i poteri di controllo. I poteri dei sindaci non sono meramente formali e non rileva, a fini esimenti, il doloso occultamento di informazioni da parte degli amministratori, essendo esigibile lo sforzo diligente di scoprire e reagire alle condotte illecite. Il ricorso è respinto, con condanna alle spese e contributo unificato.