Sanzioni Consob: dies a quo della contestazione e interesse alla compiutezza dell’istruttoria (Cass. civ. Sez. 2 n. 15623 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di sanzioni amministrative per violazione della disciplina dell’intermediazione finanziaria, il termine di centottanta giorni per la contestazione degli addebiti, previsto dall’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/1998, decorre dal compiuto accertamento della violazione e non dalla mera constatazione materiale del fatto. Il giudice dell’opposizione, adottando una prospettiva ex ante, valuta la doverosità e l’opportunità degli atti istruttori, censurando il ritardo ingiustificato e l’irragionevole protrazione dell’indagine, ma nel bilanciamento con l’interesse pubblico alla compiutezza delle indagini e alla loro efficacia. Le violazioni relative agli obblighi di trasparenza del prospetto informativo e quelle concernenti la valutazione di adeguatezza degli strumenti finanziari costituiscono illeciti distinti, sicché il dies a quo dell’uno non può essere ancorato all’accertamento dell’altro.

Il Fatto

Il ricorrente, già consigliere di amministrazione di un istituto bancario, aveva proposto opposizione dinanzi alla Corte d’appello avverso la sanzione amministrativa applicatagli dalla Consob per la violazione degli artt. 21, comma 1, lett. a), TUF e 40 Regolamento intermediari, per avere la banca omesso di predisporre un’adeguata mappatura degli strumenti finanziari e difettato nella verifica di adeguatezza dei titoli di propria emissione rispetto alle esigenze della clientela.

La Corte d’appello aveva accolto l’opposizione e annullato la sanzione per tardività della contestazione, ritenendo che il termine di decadenza fosse iniziato a decorrere almeno dalla primavera del 2014, quando la Consob aveva appreso dell’esistenza del rapporto ispettivo della Banca d’Italia. La Consob ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte ha rigettato il primo motivo, con cui si denunciava il difetto assoluto di motivazione della sentenza impugnata per la sua asserita identità con pronunce relative a delibere Consob differenti. La motivazione per relationem è legittima quando il rinvio sia operato in modo da rendere possibile il controllo e da consentire di ricavare un percorso argomentativo adeguato, come già affermato dalla stessa Corte in Cass. n. 14786 del 2016 e Cass. Sez. Un. n. 8053 del 2014.

I motivi secondo e terzo, trattati congiuntamente, sono stati accolti. La Corte ha ricapitolato i principi già espressi dalle pronunce Cass. n. 34695, n. 34472, n. 34466 e n. 34465 del 2023, nonché da Cass. n. 28256/2024, n. 28222/2024 e n. 26783/2024, che avevano cassato con rinvio altre sentenze della Corte d’appello di Firenze relative alla medesima delibera Consob.

Il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa ha carattere di cognizione piena e investe l’accertamento della fattispecie costitutiva del potere punitivo. Nella fase dell’accertamento, i concetti di constatazione del fatto e di accertamento dello stesso si riferiscono a fenomeni distinti. In sede di opposizione, il giudice adotta una prospettiva ex ante: controlla se vi sia stato un ritardo ingiustificato nella raccolta dei dati e censura l’irragionevolezza di una prosecuzione istruttoria superflua. Resta fermo l’interesse dell’Amministrazione a una istruttoria unitaria, non parcellizzata, la cui efficacia non deve essere compromessa da una discovery prematura.

La Corte ha quindi rilevato l’errore in cui è incorsa la Corte d’appello: la contestazione della Consob riguardava la violazione degli obblighi dell’intermediario in tema di adeguatezza degli strumenti finanziari e non la violazione degli obblighi di trasparenza e veridicità del prospetto informativo relativo all’aumento di capitale. Si tratta di illeciti distinti, sicché è erroneo ancorare il dies a quo del termine di decadenza all’accertamento di una violazione diversa da quella contestata. Nel caso di concorso delle due autorità di vigilanza, si presume che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altra quando ne riceve notizia.

La sentenza è stata pertanto cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, perché riesamini la tempestività della contestazione alla luce dei principi di diritto richiamati; l’accoglimento del secondo e terzo motivo ha determinato l’assorbimento del quarto e del quinto.