Termine di contestazione Consob, non cumulabili vigilanza su prospetto e adeguatezza (Cass. civ. Sez. II n. 15624 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il termine di decadenza di centottanta giorni previsto dall’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/1998 decorre dal compiuto accertamento della violazione, che è fenomeno distinto dalla mera constatazione materiale del fatto. Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa il giudice valuta la tempestività della contestazione in prospettiva ex ante, sindacando la doverosità e l’opportunità degli atti istruttori e l’eventuale ingiustificato protrarsi dell’indagine, secondo un canone di proporzionalità rispetto all’interesse pubblico alla compiutezza dell’accertamento. Ove la sanzione sanzioni la violazione degli obblighi di adeguatezza degli strumenti finanziari ex art. 40 del regolamento Consob n. 16190/2007, è erroneo ancorare il dies a quo all’attività di vigilanza sulla trasparenza e veridicità del prospetto informativo, trattandosi di funzioni distinte, con poteri e finalità diversi.

Il Fatto

Un consigliere di amministrazione di un istituto di credito popolare, in carica per un periodo compreso tra il 2012 e il 2014, ha proposto opposizione dinanzi alla Corte di appello avverso la sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Consob con delibera del 2017. La violazione contestata riguardava l’omessa adozione di iniziative idonee a garantire una corretta mappatura degli strumenti finanziari e la conseguente verifica di adeguatezza dei titoli di propria emissione rispetto alle esigenze della clientela.

Il ricorrente ha eccepito la decadenza dell’autorità dal potere sanzionatorio, sostenendo che la contestazione era stata formulata nel 2016 a fronte di fatti noti alla Consob già dal 2013. La Corte di appello ha accolto l’opposizione e annullato la sanzione per tardività, ritenendo che l’autorità avrebbe dovuto avviare la verifica ispettiva sin dal dicembre 2013 o al più tardi dal marzo 2014. Avverso tale pronuncia la Consob ha proposto ricorso per cassazione articolato in sei motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte ha esaminato congiuntamente il quarto e il quinto motivo, ritenendoli fondati, e ha dato continuità al proprio orientamento formatosi su analoghe impugnazioni della medesima delibera. Il punto di partenza è la natura di cognizione piena del giudizio di opposizione, che ha ad oggetto l’accertamento della fattispecie costitutiva del potere punitivo e non la sola legittimità dell’atto.

Il Collegio ha ribadito la distinzione tra constatazione del fatto e accertamento del fatto: solo il secondo, comprensivo dell’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza dell’infrazione, integra il dies a quo del termine. Il giudice di merito deve adottare una prospettiva ex ante, valutando la doverosità degli atti compiuti e censurando l’irragionevolezza di un’istruttoria superflua o dispersiva, senza che assuma rilievo l’inutilità ex post di indagini prognosticate come fruttuose.

La Corte ha poi bilanciato l’esigenza di sollecitudine, sottesa al termine decadenziale, con l’interesse pubblico alla compiutezza delle indagini, secondo un canone di proporzionalità. Ha osservato che, ove intervengano due autorità di supervisione, si presume che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’autorità che effettua l’ispezione quando ne riceve notizia dei rilievi o dei provvedimenti sanzionatori.

Nel caso concreto, tuttavia, la Corte di appello non ha messo a fuoco la fattispecie: la contestazione riguardava la violazione degli obblighi di adeguatezza degli strumenti finanziari, non già la trasparenza e la veridicità del prospetto relativo all’offerta al pubblico di azioni. Le due attività di vigilanza perseguono finalità distinte e comportano poteri diversi, sicché è erroneo ancorare il dies a quo a un accertamento concernente il prospetto informativo. La sentenza è stata quindi cassata con rinvio alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione; assorbiti il secondo e il sesto motivo, rigettati il primo e il terzo.