Nessun risarcimento da sconto illegittimo se il tetto di spesa resta invariato (TAR Sardegna n. 905 del 14.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’illegittimità del provvedimento amministrativo non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione. Nel settore sanitario il tetto di spesa costituisce un vincolo ineludibile e rappresenta la misura massima delle prestazioni acquistabili da ciascun erogatore privato. Se lo sconto tariffario illegittimo viene eliminato e il tetto resta invariato, il pregiudizio lamentato dall’erogatore non è conseguenza diretta dell’atto annullato, ma delle modalità con cui l’amministrazione ha rideterminato i volumi di attività. L’omessa impugnazione di tale successiva determinazione determina il difetto di nesso causale. Il danno va inoltre provato nel suo esatto ammontare, non potendo coincidere con lo sconto applicato, pena la funzione sanzionatoria del risarcimento. La colpa d’apparato è esclusa quando l’operato illegittimo si colloca in un contesto normativo incerto e in un orientamento giurisprudenziale non consolidato.

Il Fatto

Il ricorrente, una struttura privata accreditata che eroga prestazioni di laboratorio di analisi chimico-cliniche, ha chiesto l’accertamento del diritto al risarcimento del danno subito nel 2018. La Regione e l’Azienda per la Tutela della Salute avevano imposto, tramite lo schema di contratto allegato alla DGR n. 21/12 del 24.04.2018 e la proposta contrattuale per il triennio 2018-2020, l’applicazione dello sconto del 20% sulle tariffe di remunerazione previsto dall’art. 1, comma 796, lett. o), legge n. 296/2006.

Tali atti sono stati annullati con la sentenza n. 981 del 16.11.2018 del medesimo TAR, passata in giudicato. Il ricorrente ha quindi quantificato il pregiudizio in € 41.082,53, pari agli importi decurtati sulle fatture da gennaio a novembre 2018, sostenendo di aver dovuto erogare maggiori volumi di prestazioni per raggiungere il tetto annuo e mensile assegnato. La Regione e la gestione liquidatoria hanno eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione della successiva DGR n. 61/26 del 18.12.2018 e, nel merito, l’insussistenza del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso muovendo dal nesso di causalità. Il pregiudizio allegato non discende dall’applicazione dello sconto, ma dalle modalità con cui la Regione ha governato le ricadute della declaratoria di illegittimità sui tetti di spesa. Con la DGR n. 61/26 del 18.12.2018 l’amministrazione ha stabilito che l’incremento tariffario derivante dalla mancata applicazione dello sconto non determinasse un aumento del tetto contrattato, ma una rimodulazione in riduzione del volume di attività, ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), d.lgs. n. 502/1992.

Tale scelta non era l’unica percorribile, ma se ritenuta lesiva andava tempestivamente impugnata. La stessa sentenza n. 981/2018 aveva del resto rimesso alla Regione la valutazione degli effetti sui tetti di spesa. L’effetto ripristinatorio dell’annullamento apriva la strada all’integrale eliminazione del danno; è il successivo provvedimento, non gravato, ad aver generato il vulnus. Il ricorso nrg 182/2019 richiamato dal ricorrente riguarda profili differenti e non assume rilievo.

L’elemento oggettivo è carente anche sotto altro profilo. Il ricorrente ha raggiunto il tetto di spesa, ottenendo la somma massima prevista, ancorché erogando più prestazioni. Quantificare il danno nello sconto applicato significherebbe superare il tetto e attribuire al risarcimento una funzione sanzionatoria. Il pregiudizio reale sarebbe semmai pari ai maggiori costi sostenuti per erogare il quantum eccedente, che andavano provati nel numero e nell’ammontare, essendo nella disponibilità della parte ai sensi dell’art. 63, comma 1, c.p.a. e dell’art. 2697 cod. civ. La CTU non può supplire al difetto di prova.

Quanto all’elemento soggettivo, non è integrata la colpa d’apparato. La delibera si inseriva in un contesto in cui decurtazioni analoghe erano state ritenute legittime in primo grado e altre amministrazioni regionali avevano operato nello stesso senso, con orientamenti giurisprudenziali di segno favorevole. La Regione è inoltre intervenuta tempestivamente dopo la pronuncia del Consiglio di Stato del 10 agosto 2018 n. 4902. Le spese sono compensate.