Segnalazione antitrust e sindacato sulla fase preistruttoria dell’AGCM (Cons. Stato n. 6197 del 31.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La segnalazione con cui un’impresa prospetta all’AGCM l’anticoncorrenzialità di un’operazione societaria costituisce mera sollecitazione all’azione e non obbliga l’Autorità ad avviare la fase istruttoria. La fase preistruttoria è avviata d’ufficio, è svincolata da particolari forme ed è volta a valutare, in ragione della priorità dell’intervento, la sussistenza di elementi idonei a giustificare il passaggio alla fase istruttoria. Ne deriva un ampio spazio di discrezionalità dell’Autorità, sindacabile in sede giurisdizionale solo ove la valutazione sia manifestamente illogica o fondata su un travisamento dei fatti. La carenza di elementi concreti nella segnalazione, non colmata da indici di effettivi effetti restrittivi, giustifica la decisione di non avviare l’istruttoria, restando salvi il potere d’ufficio dell’Autorità e la facoltà di reiterare la richiesta.

Il Fatto

Alcune imprese attive nel settore delle costruzioni, tra cui l’odierna appellante, hanno trasmesso nel luglio 2019 una segnalazione alla Cassa Depositi e Prestiti, a diversi Ministeri, alla Corte dei Conti, all’ANAC, alla Commissione europea e all’AGCM. Le segnalanti hanno rappresentato di avere appreso da notizie di stampa della costituzione di un maxi-polo delle costruzioni, il c.d. “Progetto Italia“, promosso dal gruppo Salini-Impregilo, ora Webuild, e sostenuto dalla partecipazione di Cassa Depositi e Prestiti.

Le imprese hanno chiesto di essere invitate a una selezione per partecipare al nuovo polo e hanno sollecitato l’AGCM ad accertare la compatibilità dell’operazione con le regole sulla concorrenza. Con comunicazione del 17 marzo 2021 l’Autorità ha riscontrato che i fatti denunciati non integrano ipotesi di illecito concorrenziale e che non sussistono i presupposti per un intervento segnalatorio. Il ricorso proposto dall’appellante è stato respinto dal TAR Lazio con sentenza n. 4127 del 25 febbraio 2025. Di qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio delimita anzitutto il thema decidendum: la controversia riguarda solo i profili di possibile anticoncorrenzialità dell’operazione di concentrazione, con esclusione delle questioni estranee alla competenza dell’Autorità antitrust e devolute ad altre Autorità destinatarie della segnalazione. Oggetto del giudizio è dunque il mancato avvio della fase istruttoria di un procedimento antitrust.

Il Consiglio di Stato ricostruisce la struttura del procedimento antitrust in tre fasi: preistruttoria, istruttoria e conclusiva. La fase preistruttoria è un momento di valutazione preliminare, avviata d’ufficio, nella quale la richiesta di parte opera come mera sollecitazione all’azione. Solo nella fase istruttoria sono acquisiti gli elementi di prova per la contestazione degli addebiti. Da qui l’ampio spazio di discrezionalità dell’Autorità, legato alla necessità di ravvisare in via preliminare possibili profili di anticoncorrenzialità e alle priorità di intervento.

Nel caso concreto, la Corte riconosce che la risposta dell’Autorità è “sostanzialmente irrilevante e poco satisfattiva“: il fatto che il Progetto Italia sia un’operazione di aggregazione societaria, estranea al codice dei contratti pubblici, è neutro rispetto alla verifica degli effetti concorrenziali delle operazioni poste in essere da Webuild. L’appellante ha ragione su questo punto.

Tuttavia, la doglianza non supera il vaglio di manifesta illogicità. Le segnalanti non hanno dedotto elementi concreti, ma solo astratte enunciazioni. Diversa consistenza avrebbe avuto, ad esempio, la dimostrazione dell’aggiudicazione al nuovo polo di un numero di gare d’appalto tale da restringere la concorrenza e da rendere più difficoltosa la collocazione sul mercato di altre imprese. Allo stato l’Autorità ha quindi ritenuto insussistenti i presupposti per l’avvio dell’istruttoria in modo non manifestamente illogico.

Il Collegio precisa infine che restano salvi sia il potere dell’AGCM di avviare d’ufficio l’accertamento di eventuali violazioni, ove emergano in futuro indizi di effetti anticoncorrenziali, sia la facoltà dell’appellante o di terzi di reiterare la richiesta di intervento con sufficienti elementi indiziari. L’appello è respinto; le spese del giudizio sono integralmente compensate in ragione della novità e della peculiarità della vicenda.