Silenzio assenso e nuova censura in appello nel diniego di nulla-osta fotovoltaico (Cons. Stato n. 6023 del 23.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo, la censura che faccia valere per la prima volta in appello la formazione del silenzio assenso su un’istanza di nulla-osta costituisce domanda nuova ed è inammissibile ai sensi dell’art. 104, co. 1, cod. proc. amm. Per domanda nuova deve intendersi anche la nuova ragione di illegittimità provvedimentale, non essendo consentito addurre in secondo grado ulteriori vizi del provvedimento impugnato, salva l’ipotesi dei motivi aggiunti propri fondati su documenti non prodotti in primo grado. La deduzione del silenzio assenso modifica, inoltre, il petitum, perché conduce a una declaratoria di inefficacia del provvedimento tardivo ai sensi dell’art. 2, co. 8-bis, l. 241/1990 e non all’annullamento, precludendo sempre il riesercizio del potere. L’applicazione ultra-attiva dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021, abrogato dal d.lgs. 190/2024, presuppone che alla data di entrata in vigore del decreto abrogante sia già compiuta la verifica di completezza della documentazione, rilevando tale compimento come dato oggettivo e restando irrilevante che esso sia mancato per inerzia dell’amministrazione.

Il Fatto

La società ricorrente ha chiesto ad API BAS, società pubblica subentrata al Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Potenza, il nulla-osta all’insediamento di un impianto fotovoltaico di potenza 999 KWP nel nucleo industriale della Valle di Vitalba. L’istanza, presentata il 1° ottobre 2024, è stata preceduta dalla nomina del responsabile del procedimento e dal preavviso di rigetto solo il 13 febbraio 2025.

Con provvedimento dell’11 marzo 2025, l’amministrazione ha negato il nulla-osta per quattro ragioni ostative, fra cui il contrasto con l’art. 2, co. 3, del Disciplinare sull’uso delle aree produttive, che impone di destinare almeno l’80% dell’energia all’autoconsumo. Il TAR Basilicata ha respinto il ricorso con la sentenza n. 520 del 6 novembre 2025, ritenendo insuperabile tale motivo e assorbendo gli altri. La società ha proposto appello, incentrandolo sulla formazione del silenzio assenso e sull’applicabilità dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato rileva anzitutto il mutamento dell’approccio difensivo tra i due gradi. L’appello è prevalentemente costruito sulla intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di nulla-osta. Come eccepito dall’appellata, ogni censura che vi poggia, e a maggior ragione la domanda di accertamento del suo perfezionamento, è nuova e inammissibile ex art. 104, co. 1, cod. proc. amm.

La tesi dell’appellante, secondo cui la pretesa rientrerebbe nella domanda originaria per identità di causa petendi e di petitum, non convince. Nel processo amministrativo integra domanda nuova anche la nuova censura di invalidità provvedimentale. Il divieto trova eccezione nei motivi aggiunti propri, ammessi solo se i nuovi vizi emergono da documenti non prodotti in primo grado, ai sensi dell’art. 104, co. 3, cod. proc. amm. Non è possibile estendere al processo amministrativo i parametri civilistici di individuazione della domanda nuova. Anche seguendo tale strada, la nuova censura modifica la causa petendi, perché muta la ragione di invalidità e l’oggetto dell’indagine.

Quanto al caso concreto, la deduzione del silenzio assenso altera pure il petitum: il suo accertamento conduce a una declaratoria di inefficacia del provvedimento tardivo ex art. 2, co. 8-bis, l. 241/1990, non all’annullamento, con la conseguenza di precludere sempre il riesercizio del potere.

Espunta la questione, la Corte esamina l’applicabilità ratione temporis dell’art. 22-bis d.lgs. 199/2021, che qualificava gli impianti fotovoltaici a terra in zona industriale come manutenzione straordinaria non subordinata ad autorizzazioni. La norma è stata abrogata dal d.lgs. 190/2024, in vigore dal 30 dicembre 2024, ma l’art. 15, co. 2, ne proroga l’applicazione alle procedure in corso, intendendosi quelle per cui la verifica di completezza della documentazione risulti compiuta alla data di entrata in vigore del decreto. Correttamente il TAR ha accertato che tale verifica non era stata eseguita: il responsabile del procedimento è stato nominato solo il 13 febbraio 2025 e prima di allora l’istruttoria non era stata aperta. Il compimento della verifica rileva come dato oggettivo, sicché è ininfluente che esso sia mancato per inerzia amministrativa.

Venendo meno il presupposto argomentativo, cade la censura relativa al vincolo dell’80% di autoconsumo. Inoltre, l’appellante non ha riproposto le doglianze sui motivi ostativi del contrasto con l’art. 7.1 del Regolamento e dell’interferenza con l’opera di urbanizzazione: poiché l’effetto devolutivo opera nei limiti del tantum appellatum, tantum devolutum, tali ragioni restano sufficienti a sorreggere il diniego. L’appello è respinto e le spese del secondo grado sono compensate.