Sub-concessione demaniale aeroportuale e assenso preventivo ENAC (Cons. Stato n. 10290 del 20.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento in sub-concessione di aree demaniali aeroportuali destinate a un uso in deroga rispetto al Piano di sviluppo aeroportuale, il necessario assenso dell’ente titolare del bene demaniale deve essere acquisito prima dell’indizione della gara, e non già prima della stipula del contratto. La scelta di bandire la procedura comparativa manifesta infatti in modo inequivocabile la volontà del gestore di assentire l’area a terzi per una finalità divergente dalla pianificazione vigente, con la conseguenza che un assenso tacito o implicito è privo di rilievo. La partecipazione alla gara senza riserve non integra acquiescenza rispetto all’indizione della procedura. Il venir meno delle ragioni di pubblico interesse che giustificano l’occupazione eccezionale va accertato in concreto, con riferimento alla possibilità effettiva di ripristino dell’area originaria.

Il Fatto

La controversia riguarda l’affidamento temporaneo ed eccezionale di un ampio compendio demaniale presso l’aeroporto di Genova, detenuto da una società per attività logistiche di deposito e movimentazione container. L’area era stata sub-concessa nel 2013, senza evidenza pubblica, per consentire il temporaneo trasferimento delle attività dalla sede originaria, interessata dai lavori di una linea ferroviaria ad alta velocità, ed era stata via via prorogata.

Un terminalista portuale concorrente aveva impugnato davanti al TAR Liguria il protocollo di intesa e la sub-concessione originari, oltre alle proroghe. Dopo una prima sentenza di rigetto e una declaratoria di improcedibilità in appello per sopravvenuta carenza di interesse, il gestore aeroportuale indiceva finalmente una procedura negoziata, aggiudicata al concorrente. La sub-concessionaria uscente impugnava allora gli atti di gara e il diniego di ulteriore proroga; il TAR accoglieva il ricorso, annullando gli atti di indizione e il diniego.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di improcedibilità dell’appello: l’interesse alla pronuncia di annullamento permane, quantomeno a fini risarcitori, secondo i principi di Cons. St., Ad. plen., n. 8 del 2022, non essendo necessario che la domanda risarcitoria sia proposta nel giudizio di impugnazione.

Nel merito, il primo motivo è infondato: la partecipazione alla gara senza riserve non comporta acquiescenza rispetto alla decisione di indirla, poiché oggetto della censura era la mancata considerazione delle esigenze che avrebbero dovuto indurre a prolungare il rapporto concessorio anziché bandire la nuova procedura.

Il secondo motivo investe il momento dell’assenso dell’ente concedente. La Corte ritiene che esso debba necessariamente precedere l’indizione della gara: diversamente, un eventuale diniego sopravvenuto renderebbe inutile l’intera procedura, illegittima sin dal principio. Il gestore, bandendo la gara, manifesta la volontà di assentire l’area per finalità difformi dal Piano di sviluppo aeroportuale; l’assenso deve quindi essere espresso, chiaro e inequivocabile. Significativo il rilievo che, in occasione della proroga precedente, il gestore aveva acquisito il nullaosta prima di procedere.

Il terzo motivo concerne il diniego di proroga. La Corte esclude che le ragioni di pubblico interesse siano venute meno con la realizzazione della galleria: esse cessano quando la società sia messa in condizione, anche per il tardivo rilascio dell’area originaria da parte del consorzio esecutore e per la pendenza del procedimento edilizio, di ripristinarne l’operatività. Il permesso di costruire del 24 aprile 2023 segna il momento in cui tale condizione si realizza. L’interesse alla permanenza è però cessato, per espressa ammissione della società, al 31 dicembre 2023, con la conseguenza che l’accoglimento del ricorso di primo grado non può produrre effetti oltre tale data.

Respinti l’appello principale e quello incidentale adesivo del gestore — quest’ultimo con il criterio della ragione più liquida, secondo Cons. St., Ad. plen., n. 5 del 2015 — la Corte conferma la sentenza, compensando le spese e ponendo il contributo unificato a carico delle rispettive appellanti.