Subappalto oltre il limite della lex specialis: esclusione legittima in gara PNRR (TAR Abruzzo n. 504 del 18.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di appalti pubblici, il limite percentuale al subappalto delle lavorazioni della categoria prevalente, fissato dal bando e dal disciplinare di gara, costituisce autovincolo per la stazione appaltante e regola vincolante per i concorrenti. L’offerente che, pur essendo in possesso della qualificazione necessaria per l’esecuzione diretta, dichiari nel DGUE di voler subappaltare una quota superiore al tetto fissato dalla lex specialis formula un’offerta contraria alla legge di gara ed è legittimamente escluso. Tale dichiarazione non è una mera facoltà di ricorrere al subappalto, ma modalità tecnica costitutiva dell’offerta, non emendabile mediante soccorso istruttorio o procedimentale. L’omessa indicazione del limite nella sola determina a contrarre non inficia bando e disciplinare, che possono integrarne il contenuto, specie se la determina richiami per relationem l’atto contenente la motivazione del limite.

Il Fatto

La Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di L’Aquila e Teramo ha indetto una procedura aperta, finanziata con risorse PNRR, per i lavori di completamento del Santuario della Madonna delle Grazie in Teramo. Bando e disciplinare prevedevano, per la categoria prevalente OS2-A, un limite al subappalto pari al 30% dell’importo delle relative lavorazioni.

La società ricorrente, prima in graduatoria provvisoria, è stata esclusa con determina del 22 maggio 2025 per aver dichiarato nel DGUE l’intenzione di subappaltare le lavorazioni OS2-A nella misura del 49%. Dopo l’aggiudicazione alla controinteressata e il mutamento del rito, la ricorrente ha impugnato la legge di gara, il provvedimento di esclusione e, con motivi aggiunti, l’aggiudicazione, chiedendo in subordine il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Sul primo motivo, il Tribunale chiarisce che l’esclusione non attiene al possesso dei requisiti soggettivi, pacificamente sussistenti in capo alla ricorrente, ma alle caratteristiche tecniche dell’offerta. La dichiarazione resa nel DGUE ha valore negoziale e vincolante: essa esprime una precisa modalità di esecuzione dei lavori e non una semplice opzione.

Irrilevante, dunque, il richiamo alla delibera ANAC n. 506 dell’8 novembre 2023 sul subappalto facoltativo: l’operatore ha dichiarato in modo inequivoco di voler affidare a terzi il 49% delle lavorazioni OS2-A, in frontale contrasto con il limite del 30%. Del pari inconferente è il precedente Cons. Stato n. 471/2019, relativo a un’offerta contraddittoria, ipotesi diversa da quella qui esaminata.

Il Tribunale richiama l’orientamento consolidato secondo cui l’autovincolo della stazione appaltante impedisce la successiva disapplicazione e la sua violazione determina l’illegittimità delle determinazioni conseguenti (Cons. Stato n. 3502 del 2017; n. 4659/2024). La lex specialis va interpretata in termini strettamente letterali, a tutela della parità di trattamento e dell’affidamento dei concorrenti.

Quanto al motivo di censura della legge di gara, il Collegio lo dichiara irricevibile per tardività, perché il limite avrebbe dovuto essere contestato entro trenta giorni dalla pubblicazione degli atti. Nel merito, la determina a contrarre richiama espressamente la relazione integrativa del DIP, che conteneva e motivava il limite del 30%: nessun contrasto, quindi, tra i documenti di gara, che si integrano reciprocamente.

Infine, il Tribunale esclude il soccorso istruttorio: la dichiarazione è chiara e priva di ambiguità, sicché nessun chiarimento era dovuto. Il principio del risultato è stato perseguito proprio attraverso l’aggiudicazione a un’offerta conforme alle prescrizioni poste a tutela della qualità del restauro. Respinta la domanda risarcitoria, per l’assenza di danno ingiusto, la ricorrente è condannata alle spese.