Tetti di spesa riabilitazione, clausola di salvaguardia e sindacato sul merito regionale (TAR Campania n. 4163 del 30.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
È legittima la clausola di salvaguardia che la struttura privata accreditata sottoscrive per operare in regime di accreditamento: essa priva la struttura della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, perché l’operatore privato concorre con le strutture pubbliche a garantire l’interesse pubblico alla corretta fornitura del servizio sanitario e non può dirsi estraneo ai vincoli oggettivi del piano di rientro. Nell’esercizio della potestà programmatoria in materia sanitaria la Regione dispone di ampia discrezionalità nel dimensionare le risorse e nel fissare i meccanismi di attribuzione, bilanciando interessi contrapposti di rilievo costituzionale. Le relative valutazioni sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che risultino manifestamente illogiche, irrazionali o fondate su palese travisamento dei fatti. La mera opinabilità della scelta non è sufficiente a giustificarne l’annullamento.

Il Fatto

Un’associazione di categoria e numerose strutture private accreditate con il servizio sanitario regionale per la macroarea della riabilitazione impugnavano le delibere con cui la Giunta regionale aveva definito, per gli esercizi 2024 e 2025, i limiti prestazionali e di spesa e i relativi schemi di contratto. I ricorrenti contestavano, in particolare, il meccanismo di riconoscimento dell’extrabudget al 50% delle prestazioni rese in favore dei pazienti in età evolutiva, il limite del 15% posto alla c.d. osmosi tra setting residenziale e semiresidenziale verso quello ambulatoriale, la riduzione del budget per le prestazioni domiciliari e l’asserita violazione del legittimo affidamento per la modifica intervenuta a breve distanza.

La Regione eccepiva l’improcedibilità del ricorso per la sopravvenuta delibera modificativa e l’inammissibilità per la sottoscrizione della clausola di salvaguardia da parte di alcune strutture. Una ASL eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva. Con motivi aggiunti i ricorrenti impugnavano la successiva delibera regionale per illegittimità derivata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto dichiarato la parziale inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire delle strutture che avevano sottoscritto la clausola di salvaguardia, richiamando l’orientamento secondo cui tale clausola preclude l’impugnazione dei tetti di spesa (Cons. Stato, sez. III, n. 6569 del 28.10.2020; T.A.R. Campania n. 2508 del 15.04.2024 e n. 5066 del 23.09.2024).

Ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo, perché la Regione non aveva dimostrato in che modo la delibera sopravvenuta avesse determinato il difetto di interesse. Ha poi respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della ASL, essendo state impugnate deliberazioni dalla stessa emanate.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto infondate le censure relative all’extrabudget: la Regione si era limitata a consentire alle strutture l’erogazione al 50% della tariffa, attribuendo una facoltà e non imponendo alcun obbligo. Quanto all’asserita violazione dei minimi retributivi, i ricorrenti non erano legittimati a far valere situazioni giuridiche di cui non erano titolari. La riduzione di budget non era manifestamente illogica, rientrando nella discrezionalità regionale non sindacabile nel merito (Cons. Stato, sez. III, n. 8159 del 06.12.2021; T.A.R. Campania n. 870 del 07.02.2014).

Sul limite all’osmosi, il Collegio ha escluso la dedotta contraddittorietà: la delibera iniziale, pur poco chiara, già conteneva una forchetta di oscillazione che le delibere successive si erano limitate a specificare. Le mere prassi degli esercizi precedenti non vincolano la potestà di programmazione. Infine, sul budget domiciliare, il conteggio dei volumi ha evidenziato un decremento effettivo del 3,6%, inferiore al 5% previsto, con conseguente infondatezza anche del profilo quantitativo.

I motivi aggiunti sono stati assorbiti, censurando essi la sola illegittimità derivata. Spese compensate per la complessità delle questioni e la scarsa chiarezza della delibera iniziale.