Verifica preventiva del PEF e costo manodopera per singolo lotto nelle concessioni (TAR Puglia n. 748 del 15.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di gara suddivise in lotti, l’offerta economica cumulativa presentata per più lotti deve indicare distintamente, per ciascun lotto, i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza: la loro specificazione solo in sede di giustificativi nel corso del giudizio di anomalia costituisce un’inammissibile modifica di un elemento essenziale dell’offerta e ne determina l’esclusione. Nelle concessioni, la verifica di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario di cui all’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 è obbligatoria, ha natura autonoma e preventiva rispetto alla verifica di anomalia ex art. 110 d.lgs. n. 36/2023 e non può essere omessa dalla stazione appaltante, né surrogata da giustificazioni successive: un PEF strutturalmente in perdita non può essere accettato, dovendo il rischio operativo restare in capo al concessionario.

Il Fatto

Il Comune aveva indetto una gara per l’affidamento in concessione di due distinti servizi, suddivisa in due lotti: il lotto 1 riguardava la riscossione coattiva delle entrate comunali; il lotto 2 la gestione, l’accertamento e la riscossione ordinaria del canone unico patrimoniale e di altri tributi minori. La società risultata aggiudicataria del lotto 2 aveva presentato per entrambi i lotti un’unica offerta economica cumulativa, senza distinguere i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza riferiti a ciascun lotto: tali costi erano stati indicati solo in sede di giustificazioni prodotte nel corso del subprocedimento di verifica di anomalia. La seconda classificata impugnava l’aggiudicazione, deducendo l’indeterminatezza dell’offerta; l’aggiudicataria, a sua volta, proponeva ricorso incidentale escludente, sostenendo che la stazione appaltante aveva omesso la verifica obbligatoria di sostenibilità del piano economico-finanziario presentato dalla ricorrente principale, risultato strutturalmente in perdita.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente affrontato l’ordine di esame dei ricorsi reciprocamente escludenti. Richiamata la giurisprudenza sovranazionale e nazionale, il Collegio ha affermato che il ricorso principale va esaminato per primo, potendo la sua infondatezza determinare l’improcedibilità dell’incidentale: l’accoglimento di quest’ultimo non elimina, infatti, l’interesse strumentale della ricorrente principale alla rinnovazione della gara.

Nel merito della prima censura, il Collegio ha ricordato che la gara suddivisa in lotti non costituisce un’unica procedura ma tante gare autonome quanti sono i lotti, ciascuna finalizzata all’aggiudicazione di un distinto contratto. Nella specie, la natura autonoma delle due procedure emergeva dal capitolato, che prevedeva differenze oggettive tra i due contratti sotto il profilo dell’oggetto, del quadro economico, del personale e del corrispettivo. Ne consegue l’illegittimità dell’aggiudicazione di un’offerta economica cumulativa indeterminata, che non consentiva di individuare il costo della manodopera riferito al singolo lotto: il confronto tra i valori indicati in offerta e quelli dei giustificativi prodotti ha confermato l’incongruenza e l’indeterminatezza dell’offerta, con conseguente violazione dell’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023. La specificazione del costo solo in sede di anomalia è stata qualificata come inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta, dichiarato a pena di esclusione dal codice dei contratti pubblici.

Quanto al ricorso incidentale, il Tribunale ha distinto la verifica di cui all’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 dal giudizio di anomalia di cui all’art. 110 dello stesso decreto. La prima ha natura autonoma e preventiva, riguarda l’equilibrio intrinseco della concessione e la fattibilità strutturale dell’operazione, ed è indispensabile per la validazione del PEF. Nelle concessioni, il rischio operativo resta in capo all’operatore economico: un piano strutturalmente in perdita non può essere accettato, perché ciò snaturerebbe la logica concessoria trasformandola in un appalto mascherato. Nella specie, la relazione istruttoria del RUP aveva confermato che non era stato svolto uno specifico e autonomo vaglio sulla sostenibilità del PEF della ricorrente principale: la verifica, peraltro, non era avvenuta in contraddittorio né era stata convogliata in un provvedimento di esclusione.

Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale ha accolto entrambi i ricorsi e ha annullato gli atti impugnati, con salvezza del riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione nell’ambito dell’apposito subprocedimento e nel rispetto del principio del contraddittorio. La peculiarità delle questioni trattate e la reciproca soccombenza hanno giustificato la compensazione delle spese di lite.