Vincoli paesaggistici e inedificabilità assoluta ai fini IMU (Cass. civ. Sez. V n. 8747 del 02.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di IMU e ICI, la nozione di area fabbricabile non si identifica con quella di edilizia abitativa e comprende ogni forma di trasformazione del suolo riconducibile alla nozione tecnica di edificazione. I vincoli di inedificabilità assoluta, anche se posti da strumenti regionali di pianificazione paesaggistica che prevalgono sulla pianificazione urbanistica comunale, escludono la natura edificabile dell’area e quindi il presupposto impositivo; i vincoli di destinazione a verde pubblico o ad attrezzature di servizio incidono invece solo sul valore venale e sulla base imponibile. L’edificabilità va esclusa quando la realizzazione delle opere è riservata esclusivamente a soggetti pubblici, con preclusione di ogni iniziativa privata; non può essere negata quando l’edificazione sia consentita anche a privati o a terzi, anche in via convenzionata o promiscua.

Il Fatto

La società propone ricorso per cassazione avverso la sentenza con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva parzialmente accolto l’appello del Comune in materia di IMU per l’annualità 2013. Il Comune resiste e propone ricorso incidentale affidato a due motivi.

La controversia riguarda la qualificazione come edificabili di aree assoggettate a vincoli paesaggistici, a vincoli del Parco della Sughereta, a destinazione a verde pubblico attrezzato e ad attrezzature di servizio, oltre alla dedotta insussistenza del presupposto impositivo per intervenuto esproprio su parte delle particelle.

La Motivazione della Corte

La Corte respinge l’istanza di trattazione in pubblica udienza, richiamando le Sezioni Unite n. 14437 del 2018 e n. 8093 del 2020: il collegio può escludere discrezionalmente i presupposti della pubblica udienza quando i principi da applicare sono consolidati e la decisione non ha rilevanza nomofilattica.

Il primo motivo, con cui si invoca il giudicato esterno di pronunce relative alle annualità 2016 e 2017, è disatteso. Il vincolo del giudicato in materia di imposte periodiche opera solo per i fatti costitutivi a carattere stabile o tendenzialmente permanente, non per gli elementi variabili come l’edificabilità del terreno, mutevole nel tempo. Richiamata Cass. n. 25516 del 2019, la Corte osserva che il giudicato può in ogni caso operare solo per la stessa annualità.

Sui vincoli paesaggistici, la Corte ribadisce che le prescrizioni del piano paesaggistico regionale prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali ex art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42 del 2004. L’edificabilità di un’area è esclusa solo in presenza di vincoli di inedificabilità assoluta, che si distinguono da quelli di inedificabilità specifica destinati a incidere unicamente sul valore venale. Richiamate Cass. n. 34242 del 2019, n. 33012 del 2019 e n. 23206 del 2019, la Corte accoglie il secondo e terzo motivo, rilevando che il giudice di appello non ha verificato se le aree, come da certificato urbanistico, fossero soggette unicamente a interventi di risanamento conservativo dei fabbricati esistenti, ipotesi che esclude la natura edificabile.

Sul quarto motivo, relativo alle aree destinate ad attrezzature di servizio in zona M1, la Corte richiama Cass. n. 25935 del 2024, n. 7328 del 2023, n. 24744 del 2022 e le Sezioni Unite n. 4757 del 2020. L’edificabilità va esclusa quando l’area è vincolata a un utilizzo meramente pubblicistico che preclude ai privati ogni trasformazione del suolo, poiché l’edificazione è riservata a un soggetto determinato che acquisisce l’area mediante esproprio. Non può invece negarsi quando l’edificazione è consentita anche a privati o a terzi, anche tramite convenzionamento. La CTR ha omesso di verificare se la destinazione in zona M1 consentisse ai privati di realizzare le opere.

Il quinto motivo è accolto: la CTR non ha dato risposta alle deduzioni della società sulla perdita di possesso per intervenuto esproprio su numerose particelle, limitandosi a considerare la sola particella 509. Il sesto motivo è assorbito. Il primo motivo di ricorso incidentale del Comune è inammissibile, per avere contestato solo alcune delle rationes decidendi, non anche la differenza tra le aree oggetto di accertamento, richiamate le Sezioni Unite n. 7931 del 2013. È invece fondato il secondo motivo incidentale: per le aree destinate a verde pubblico attrezzato, la CTR ha escluso l’edificabilità senza verificare se il vincolo la riservasse esclusivamente a interventi pubblici, dovendo distinguersi la mera potenzialità edificatoria dalla preclusione assoluta. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, anche per le spese.