Vincolo d’uso libreria illegittimo senza deroghe per sostenibilità economica (TAR Toscana n. 1222 del 15.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Comune può, nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, individuare sottocategorie d’uso interne alla categoria funzionale commerciale e vietarne il mutamento di destinazione, anche in assenza di un collegamento con la disciplina generale della zona, quando le esigenze urbanistiche siano direttamente riconducibili alla specifica tipologia di attività. Tuttavia, un divieto di mutamento di destinazione d’uso che vincoli gli immobili a un uso imposto senza limiti temporali e senza meccanismi di deroga viola i principi di necessità e proporzionalità, risolvendosi in una sostanziale ablazione del bene. Alla proprietà privata deve essere imposto il minor sacrificio possibile e a condizioni economicamente sostenibili.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di un immobile in Firenze, condotto in locazione da una società che vi esercita attività di libreria. Con ricorso introduttivo ha impugnato l’art. 23, comma 4, delle norme tecniche di attuazione del Piano Operativo comunale, adottato con deliberazione consiliare del 13 marzo 2023, nella parte in cui, per le librerie esistenti, vieta l’insediamento di nuovi usi e di altre tipologie di commercio al dettaglio, salvo funzioni complementari entro il 30%. Con motivi aggiunti ha impugnato la medesima disposizione come approvata con le successive deliberazioni consiliari del 27 marzo 2024 e del 7 aprile 2025.

La ricorrente deduce la violazione della disciplina statale e regionale sui mutamenti di destinazione d’uso, l’eccesso di potere per sviamento, la lesione degli artt. 41 e 42 Cost. e dei principi di proporzionalità e libera concorrenza. Il Comune resiste sostenendo di aver esercitato i poteri conformativi previsti dall’art. 23-ter del d.lgs. n. 380/2001 e dall’art. 99 della legge regionale Toscana n. 65/2014, per salvaguardare un presidio culturale di rilievo sociale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ricostruisce anzitutto il quadro normativo. Prima delle modifiche del decreto legge n. 69/2024, l’art. 23-ter, comma 3, del d.lgs. n. 380/2001 e l’art. 99, comma 2, della l.r. n. 65/2014 già consentivano a Regione e Comuni di porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale. Le modifiche successive hanno confermato la possibilità, per gli strumenti urbanistici comunali, di fissare specifiche condizioni. Ai Comuni era ed è dunque attribuito il potere di dettare una disciplina autonoma dei mutamenti d’uso, attraverso limiti giustificati da esigenze oggettive.

Il Collegio distingue poi la destinazione delle aree dalla destinazione d’uso degli immobili. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, osserva che la seconda riguarda i singoli beni e non il territorio, e che l’uso imposto può essere disciplinato anche indipendentemente dalla zona in cui l’immobile si colloca, quando le esigenze urbanistiche siano riconducibili alla specifica tipologia di attività.

Su questa base il TAR riconosce all’uso libreria, quale sottocategoria della destinazione commerciale, uno specifico impatto sul tessuto urbano e sull’interesse collettivo a un ordinato assetto del territorio, in ragione della peculiare valenza culturale e sociale, a prescindere dal carattere storico dell’attività, dall’area cittadina e dalle caratteristiche dei beni. Le censure di sviamento e di violazione degli artt. 41 e 42 Cost. sono perciò respinte: la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica culturale costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni, come confermato dalla giurisprudenza europea e dalle stesse norme sulla liberalizzazione delle attività economiche.

Il vaglio si sposta allora sui principi di necessità, non discriminazione e proporzionalità. Qui il TAR accoglie il ricorso: il divieto è idoneo al fine perseguito, ma, non prevedendo limitazioni temporali né meccanismi di deroga, non è né necessario né proporzionato. L’antieconomicità dell’attività di libreria, ove non valutata ai fini di un eventuale cambio di destinazione, rischia di congelare la situazione in un quadro improduttivo e di progressivo degrado, con ricadute negative sia per il privato sia per l’interesse pubblico. Ai proprietari va imposto il minor sacrificio possibile e a condizioni sostenibili.

La disposizione è pertanto dichiarata illegittima per la mancata previsione di deroghe e temperamenti idonei a tutelare la sostenibilità economica dell’uso imposto. Il ricorso e i motivi aggiunti sono accolti nei limiti indicati, con condanna del Comune alle spese di lite.