Voltura di autorizzazione e accreditamento non unifica i budget delle strutture sanitarie (Cons. Stato n. 6697 del 31.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La voltura dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento in capo al soggetto subentrante nella gestione di una struttura sanitaria non comporta l’unificazione delle strutture gestite, le quali conservano distinta individualità giuridico-organizzativa ai fini della programmazione sanitaria e della determinazione dei budget. La circostanza che più strutture facciano capo al medesimo gestore non determina, di per sé, il venir meno della separata imputazione dei rispettivi tetti di spesa. L’accordo stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 costituisce strumento attuativo delle determinazioni programmatorie previamente assunte dall’Amministrazione e non può modificarne implicitamente l’assetto, in difetto di una previsione che consenta l’utilizzo indistinto delle risorse. Ne deriva che la mancata impugnazione degli atti presupposti di assegnazione dei tetti di spesa osta alla contestazione del successivo provvedimento di saldo.

Il Fatto

Una Fondazione, soggetto accreditato operante nell’ambito del servizio sanitario regionale, gestisce un policlinico universitario. A seguito di un’operazione societaria, con decreto commissariale del 2015 la Regione ha disposto in favore della Fondazione la voltura dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento già riferiti a una seconda struttura.

Con successiva determinazione regionale del 2019 l’Amministrazione ha definito i saldi integrativi per le prestazioni rese negli esercizi 2016 e 2017, considerando distintamente le due strutture. La Fondazione ha impugnato tale atto davanti al TAR Lazio, sostenendo che la voltura avrebbe unificato le posizioni giuridiche e che il budget avrebbe dovuto essere considerato unitariamente, con possibilità di compensare le prestazioni eccedenti il tetto di una struttura mediante la quota inutilizzata dell’altra. Il primo giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile per mancata impugnazione degli atti presupposti e, nel merito, infondato. La Fondazione ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello. In via preliminare è rigettata l’istanza di differimento fondata sull’attivazione delle procedure previste dai DCA n. 40 del 2012 e n. 509 del 2018: tali organismi operano sui controlli dell’attività assistenziale e sull’appropriatezza delle prestazioni, mentre la controversia concerne una questione di carattere eminentemente giuridico, relativa agli effetti della voltura e alla possibilità di considerare unitariamente due strutture rimaste autonome sotto il profilo organizzativo e funzionale.

Nel merito il Collegio esamina prioritariamente il motivo sull’inammissibilità. La tesi dell’appellante presuppone l’esistenza di un budget unitario, assunto incompatibile con le precedenti determinazioni con cui le amministrazioni competenti avevano attribuito alle due strutture distinti tetti di spesa, per le attività ospedaliere e per quelle specialistiche ambulatoriali. Sono pertanto tali atti programmatori ad avere inciso direttamente sulla sfera giuridica dell’interessata, mentre la determinazione dei saldi si è limitata a darvi attuazione. La mancata impugnazione degli atti presupposti impedisce di rimettere in discussione, tramite il gravame sul provvedimento di saldo, la scelta amministrativa che aveva mantenuto separati i budget. La prospettazione relativa a diritti soggettivi derivanti dal rapporto convenzionale, sviluppata solo in memoria conclusionale, non è ritualmente devoluta al giudizio.

Anche le restanti censure sono infondate. Il decreto commissariale del 2015 si limita a trasferire la titolarità dell’autorizzazione e dell’accreditamento quale effetto del subentro nella gestione: da esso non emerge alcuna volontà di unificazione delle strutture sotto il profilo autorizzatorio o accreditativo, né di superare la loro distinta rilevanza ai fini della programmazione. Le autorizzazioni e gli accreditamenti continuano a riferirsi alle singole strutture, alle rispettive sedi e alle attività ivi svolte. Nemmeno la deliberazione regionale del 2021 dimostra che una pretesa unificazione fosse intervenuta nel 2015.

Quanto all’accordo stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, la sua unicità deriva dall’unicità del soggetto contraente e non comporta l’unificazione delle strutture gestite. L’accordo costituisce lo strumento attuativo delle determinazioni programmatorie e non può modificare implicitamente l’assetto sottostante; l’assenza di una specifica previsione che consenta l’utilizzo indistinto delle risorse conferma la permanenza del regime di separata imputazione dei budget. Le spese del grado sono integralmente compensate.