Indennizzo per occupazione del demanio marittimo: serve l’accertamento delle opere inamovibili (Cass. civ. Sez. 1 n. 16992 del 30.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il secondo periodo dell’art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, che prevede un indennizzo commisurato al valore di mercato per l’occupazione mediante realizzazione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo incompatibile con la destinazione del bene, pur avendo carattere innovativo, opera con la stessa retroattività della disposizione contenuta nel primo periodo della medesima norma, cui è collegato dall’avverbio “invece”. Detta disposizione richiede, anche quando l’occupazione determini un mutamento di destinazione del bene, il necessario accertamento della realizzazione di opere inamovibili, non essendo il mero cambio d’uso sufficiente a integrare la fattispecie.

Il Fatto

Alcuni privati, concessionari di aree demaniali marittime site in località Castel Fusano, impugnavano i provvedimenti con cui il Comune di Roma e l’Agenzia del Demanio avevano richiesto il pagamento di somme a titolo di indennizzo, ai sensi dell’art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, per contestate modifiche realizzate sugli immobili, trasformati da cabine balneari a residenze estive. Il Tribunale di Roma rigettava la domanda e la Corte d’appello di Roma, con sentenza del 14/07/2020, confermava la decisione. Secondo i giudici di merito, gli indennizzi erano dovuti poiché le opere assentite dall’originaria concessione edilizia del 1957 prevedevano solo l’uso diurno, mentre i concessionari avevano mutato la destinazione d’uso in abitativo-residenziale, rendendo superfluo indagare sull’amovibilità delle opere. I privati proponevano quindi ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione ha anzitutto esaminato la questione della retroattività dell’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296/2006. La Corte ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2024, che ha qualificato il secondo periodo come disposizione innovativa ma con effetto retroattivo, voluta dal legislatore per fissare sin dall’origine la modalità di calcolo degli indennizzi per le più gravi condotte di occupazione. Il Giudice delle leggi ha escluso profili di illegittimità costituzionale, ritenendo recessivo l’affidamento maturato dai fruitori abusivi di beni pubblici rispetto agli interessi alla valorizzazione e alla tutela del demanio marittimo.

La Corte di legittimità ha condiviso tale ricostruzione, evidenziando che il collegamento tra i due periodi della norma, operato dall’avverbio “invece”, determina la retroattività dell’intero intervento legislativo, con applicazione del criterio del valore di mercato a decorrere dal 1990. Il primo periodo ha delimitato con effetto retroattivo l’ambito applicativo dell’art. 8 d.l. n. 400/1993, mentre il secondo ha tipizzato le ipotesi più gravi di occupazione, predeterminando il criterio del ristoro.

La Corte ha tuttavia accolto il motivo di ricorso relativo alla mancata considerazione dell’accertamento delle opere inamovibili. La norma, nel prevedere l’indennizzo secondo i valori di mercato, richiede che all’utilizzazione illegittima si accompagni la realizzazione di opere inamovibili, realizzate senza titolo o in virtù di un titolo incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale. La maggiore gravità di tali condotte risiede nel pregiudizio irreversibile al bene pubblico, reversibile solo con la demolizione.

La Corte d’appello aveva invece ritenuto superfluo accertare l’amovibilità delle opere, valorizzando esclusivamente il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile. Tale approccio è stato giudicato non conforme al dettato normativo: il mutamento di destinazione, ove non accompagnato dalla realizzazione di opere inamovibili, può al più integrare l’ipotesi di utilizzazione difforme dal titolo ai sensi dell’art. 8 d.l. n. 400/1993, con indennizzo parametrato al canone maggiorato del 100%, e non certo la più grave fattispecie del secondo periodo del comma 257.

La sentenza impugnata è stata pertanto cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, perché accerti se nella specie sussistano effettivamente opere inamovibili sulle aree demaniali. Gli altri motivi di ricorso sono stati dichiarati assorbiti.