Pagamento payback dispositivi medici atto vincolato senza giurisdizione amministrativa (TAR Lazio n. 5551 del 25.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’attività delle regioni e delle province autonome di definizione dell’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, come convertito, ha natura interamente vincolata e non implica alcuna spendita di potere autoritativo: essa si sostanzia in una attività meramente tecnico-contabile di ricognizione e riepilogo di dati già determinati a monte da norme di legge e da atti ministeriali. Ne deriva che la controversia avente ad oggetto la contestazione degli atti regionali applicativi involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediato dal potere amministrativo, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. L’onere di ripiano grava su tutte le imprese fornitrici di dispositivi medici di qualunque tipologia, ivi incluse le protesi odontoiatriche, essendo il meccanismo del payback finalizzato al contenimento complessivo della spesa sanitaria.

Il Fatto

L’aggregazione tra imprese ricorrente, fornitrice di protesi odontoiatriche e apparecchi ortodontici su misura, impugnava il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 e la determina dirigenziale con cui la regione aveva individuato l’elenco delle aziende fornitrici tenute al ripiano, nonché la quota dovuta dalla società. Con motivi aggiunti, la società gravava altresì il provvedimento con cui la regione, in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, aveva rideterminato il dovuto.

La ricorrente deduceva vizi propri degli atti impugnati, vizi derivati dall’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015 e la violazione dei principi eurounitari di affidamento e libertà d’impresa. In particolare, contestava l’applicazione del meccanismo del payback, essendo erogatrice di protesi e non di dispositivi medici, e l’erronea quantificazione degli importi, nonché la lesione dell’affidamento ingenerato dalla fissazione tardiva dei tetti di spesa regionali rispetto alle procedure di gara.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale, richiamato il quadro normativo del c.d. payback sanitario, ha preliminarmente chiarito che l’erogazione di protesi odontoiatriche integra cessione di dispositivo medico, rientrando la portata semantica del lemma “dispositivo” nella disciplina volta al contenimento della spesa per finalità di salute. Ha quindi applicato le considerazioni già espresse dal TAR Lazio, sez. III-quater, con sentenza n. 8736 del 2025, richiamata ai sensi dell’art. 74 c.p.a., in un filone contenzioso omogeneo.

Quanto alle censure avverso gli atti ministeriali, il Collegio le ha ritenute infondate. Il sistema del payback era già noto alle imprese fin dal 2015, sia riguardo alle quote di ripiano sia alla misura del concorso, parametrata al fatturato. La fissazione del tetto regionale al 4,4 per cento, avvenuta nel 2019, ha confermato la misura del tetto nazionale, già conoscibile con l’ordinaria diligenza dalle imprese del settore: esse, pertanto, non potevano fare affidamento sulla conservazione integrale del prezzo di vendita, essendo l’obbligo di ripiano e l’esborso ex post prevedibili nei loro tratti essenziali. Il meccanismo di ripiano, inoltre, non altera l’esito delle gare, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non incidendo sul prezzo né sull’entità della fornitura.

Con riferimento agli atti regionali applicativi, il Tribunale ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, è di natura meramente attuativo-esecutiva: essa si limita alla verifica tecnico-contabile dei dati, alla compilazione dell’elenco delle aziende e alla liquidazione degli importi secondo percentuali fissate dalla legge, senza alcun margine di discrezionalità. L’obbligazione che ne sorge ha natura paritetica, a valle del potere autoritativo esercitato esclusivamente dallo Stato con atti normativi e ministeriali.

Alla luce della consolidata giurisprudenza di legittimità, la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei confronti di un’attività amministrativa vincolata appartiene alla cognizione del giudice ordinario, al quale la causa potrà essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a. entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.