Partecipazioni societarie indirette, parere sfavorevole per carenza di motivazione economica (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 244 del 25.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo preventivo sugli atti deliberativi di acquisizione di partecipazioni societarie, dirette o indirette, esercitato dalla Corte dei conti ai sensi dell’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016, ha a oggetto la conformità dell’atto ai commi 1 e 2 della stessa disposizione e agli articoli 4, 7 e 8, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. L’onere di motivazione analitica gravante sull’amministrazione non è soddisfatto quando manchi del tutto una valutazione comparativa di carattere quantitativo tra il modello di gestione in house providing e l’esternalizzazione del servizio, non essendo sufficienti l’assenza di esborso finanziario per il comune e il carattere non contestuale dell’affidamento. Ove tali carenze siano assorbenti, la Sezione esprime parere sfavorevole. Qualora l’amministrazione intenda procedere egualmente, deve motivare analiticamente le ragioni del dissenso, darne pubblicità sul sito istituzionale e informarne la Sezione.

Il Fatto

Un comune sottopone al controllo preventivo della Sezione regionale di controllo per la Lombardia la propria deliberazione consiliare di acquisizione di una partecipazione indiretta in una società attiva nella gestione dei rifiuti urbani. L’operazione è promossa dalla società capogruppo, a sua volta gestore del servizio idrico integrato di cui il comune istante è socio, e mira all’aggregazione delle gestioni in house dei rifiuti in cinque delle sette zone omogenee dell’area metropolitana milanese.

La richiesta di parere si inserisce in un insieme di istanze analoghe presentate da altri enti locali sulla medesima operazione societaria, per le quali il magistrato istruttore ha chiesto la trattazione collegiale congiunta, considerata l’unità dell’operazione e della documentazione allegata.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dall’art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016, come modificato dalla legge n. 118/2022, che qualifica il controllo come peculiare attività di verifica su parametri individuati dal legislatore: la sostenibilità finanziaria e i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa. L’atto deliberativo è scrutinato nella sua motivazione, secondo un orientamento già espresso dalla Sezione e confermato dalla deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 16/SSRRCO/2022/QMIG.

Nel procedimento, la Corte rileva che l’acquisizione della partecipazione indiretta non prevede il contestuale affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti alla società partecipata. Il piano industriale allegato, tuttavia, indica un’espansione sostenuta dei servizi gestiti in una prospettiva decennale, con previsione di un incremento degli affidamenti già a partire dall’anno successivo.

La Sezione esamina poi la struttura economica dell’operazione: la capogruppo acquisterebbe una quota del capitale sociale attingendo dal proprio piano degli investimenti, senza esborso o impegno economico-finanziario da parte dei comuni autorizzanti. La quota è peraltro prevista in crescita per effetto di nuovi conferimenti, in attuazione di un accordo di investimento richiamato dallo schema di patto parasociale allegato alle deliberazioni, ma non allegato e perciò non altrimenti noto.

Il nucleo del ragionamento è il difetto di motivazione analitica richiesta dall’art. 5, comma 1, d.lgs. n. 175/2016. Il provvedimento non contiene un quadro economico di confronto rispetto all’ipotesi dell’esternalizzazione, né una valutazione comparativa dei costi del servizio da gestire in house rispetto ai costi sostenuti con i gestori attuali o ai costi stimati di un ipotetico progetto da porre a base di gara. Manca, in particolare, la valutazione comparativa di carattere quantitativo del modello in house rispetto all’acquisto sul mercato.

La Corte richiama il proprio più recente orientamento, che ha ritenuto insuperabili e assorbenti delle ulteriori criticità le carenze motivazionali su convenienza economica, sostenibilità finanziaria e analisi dell’alternativa tra gestione diretta ed esternalizzata. Anche in presenza di un affidamento non contestuale all’acquisizione, la partecipazione è dichiaratamente preordinata alla razionalizzazione delle gestioni e alla riduzione delle società in house attive nel settore. Le previsioni di espansione contenute nel piano industriale non trovano riscontro, nella deliberazione consiliare né negli allegati, in alcun elemento di valutazione della convenienza economica della futura gestione in house rispetto a quella attuale. La Sezione esprime pertanto parere sfavorevole, con l’avvertenza sugli obblighi di motivazione, pubblicità e informazione in caso di dissenso.