Accesso difensivo esperibile anche contro PA parte nel giudizio civile (TAR Lombardia n. 53 del 19.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso documentale difensivo, previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, è esperibile anche quando la pubblica amministrazione detentrice del documento sia essa stessa parte del giudizio civile pendente. Una volta accertato il nesso di strumentalità tra documenti richiesti e situazione giuridica controversa, l’amministrazione e il giudice amministrativo investito del giudizio ex art. 116 c.p.a. non possono compiere valutazioni sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività della prova nel giudizio civile, salvo il caso di una evidente e assoluta mancanza di collegamento. La disponibilità dei medesimi documenti mediante gli strumenti istruttori degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ. ha natura sussidiaria e residuale e non preclude l’accesso, né prima né durante il processo. Negare l’accesso quando la controparte sia la stessa amministrazione detentrice, consentendolo nel giudizio tra privati, integra una irragionevole disparità di trattamento e attribuisce al soggetto pubblico un ingiustificato privilegio.

Il Fatto

La ricorrente è risultata aggiudicataria di un appalto per servizi di pulizia e servizi dedicati presso l’aeroporto di Orio al Serio. Lamentando una discrasia tra il monte ore contrattuale e quello necessario all’esecuzione, ha agito dinanzi al Tribunale civile per ottenere la risoluzione del contratto per inadempimento della stazione appaltante e il risarcimento del danno.

Nelle more, la società committente ha risolto il rapporto ai sensi dell’art. 122 d.lgs. n. 36/2023 e il servizio è stato affidato alla seconda classificata. La ricorrente ha quindi presentato istanza di accesso, ai sensi dell’art. 22 legge n. 241/1990, dell’art. 35 d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 5 d.lgs. n. 33/2013, per ottenere il contratto stipulato con il nuovo gestore, gli allegati tecnici e la corrispondenza intercorsa prima della stipula, onde verificare se fossero state richieste le stesse condizioni operative. Il diniego opposto ha indotto la ricorrente a proporre ricorso ex art. 116 c.p.a.

La Motivazione della Corte

Il TAR muove dal quadro dell’art. 22 legge n. 241/1990 e dall’eccezione del settimo comma dell’art. 24, che garantisce comunque l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Richiama i presupposti elaborati dalla giurisprudenza: interesse diretto, concreto e attuale, collegamento tra atti richiesti e difese, motivazione adeguata dell’istanza.

Sul punto il Collegio cita Cons. Stato, sez. IV, n. 10277/2022, l’Adunanza plenaria n. 4/2021, l’Adunanza plenaria n. 20/2020 e Cons. Stato, sez. V, n. 3979/2024, per affermare che la valutazione di strumentalità va condotta in astratto, raffrontando la situazione legittimante con il paradigma legale e il collegamento del documento alla situazione controversa.

Nel caso concreto il TAR ravvisa il nesso di strumentalità: gli atti richiesti, pur afferenti al rapporto con un terzo, sono astrattamente idonei a dimostrare il fatto costitutivo della pretesa civilistica, ossia l’inadempimento della stazione appaltante e la corretta esecuzione dell’appalto. Il giudice dell’accesso non può sindacare l’ammissibilità o l’utilità della prova nel processo civile.

Il Collegio esclude il carattere esplorativo dell’istanza: pretendere che la ricorrente dimostri la pertinenza dei documenti prima di conoscerli svuoterebbe l’interesse all’azione. Non si tratta di controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione, ma di verifica sulle condizioni del nuovo affidamento.

Quanto alla pretesa duplicazione istruttoria, il TAR richiama l’Adunanza plenaria n. 19/2020: i poteri di esibizione ex artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ. hanno natura sussidiaria e residuale rispetto alla possibilità di procurarsi fuori dal processo le prove precostituite. L’accesso difensivo e l’esibizione civile sono rimedi concorrenti, azionabili anche congiuntamente; la pendenza del giudizio civile non ne preclude l’esercizio.

Il passaggio centrale riguarda la posizione della PA parte del giudizio. La sentenza dell’Adunanza plenaria non consente di distinguere tra lite tra privati e lite contro l’amministrazione detentrice: l’art. 24, comma 7 assicura l’accesso “comunque” quando è necessario per la tutela delle proprie situazioni giuridiche. Consentirlo nel primo caso e negarlo nel secondo determinerebbe una irragionevole disparità di trattamento e un ingiustificato privilegio, proprio quando il documento può disvelare l’illegittimo operato dell’amministrazione.

Il diritto di difesa della società resistente può porsi come limite solo ove vengano in rilievo valutazioni sulla strategia difensiva, non quando i documenti siano stati formati nella fase esecutiva di una procedura ad evidenza pubblica. Quanto alla materiale disponibilità, l’amministrazione ha affermato in giudizio l’inesistenza della corrispondenza senza adeguati ragguagli, mentre il diniego non aveva dedotto né indisponibilità né inesistenza. Accertati i presupposti dell’accesso documentale, le doglianze sull’accesso civico generalizzato restano assorbite. Il ricorso è accolto, con ordine di ostensione entro quindici giorni e condanna alle spese.