Concessioni balneari: illegittimo il project financing come proroga mascherata (TAR Lazio n. 562 del 11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento di concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative mediante finanza di progetto su iniziativa privata, ove utilizzato come controprestazione dell’assentimento concessorio, deve rispettare i principi di pubblicità, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione sin dalla fase di individuazione del promotore. L’omessa predisposizione preventiva dei criteri di affidamento e la mancata diffusione agli operatori delle informazioni utili integrano, per il project financing “misto”, una elusione della Direttiva Servizi e degli artt. 49 e 56 TFUE. La successiva nota che estende a tutte le concessioni in essere l’efficacia fino a una data predeterminata è illegittima quando difetta la verifica dei presupposti della proroga tecnica e non risulta avviata alcuna procedura selettiva comparativa.

Il Fatto

Il Comune di Gaeta, con delibera di Giunta n. 143/2024, adotta un atto di indirizzo per l’affidamento delle concessioni demaniali a scopo turistico-ricreativo. Tra luglio e agosto 2024 cinque concessionari uscenti presentano istanze di project financing ai sensi dell’art. 193 d.lgs. n. 36/2023, su aree site in località Serapo. Il Consiglio comunale, con le delibere nn. 41-45 del 24 agosto 2024, ne riconosce l’interesse pubblico e la fattibilità. L’AGCM, dopo due pareri ex art. 21-bis l. n. 287/1990, impugna tali atti; con motivi aggiunti estende l’impugnazione alle delibere consiliari nn. 14-21 e n. 26 del 19 febbraio 2025 e alla nota del 1° aprile 2025, con cui l’ente estende l’efficacia di tutte le concessioni demaniali in essere.

La questione arriva al giudice amministrativo per la dedotta violazione della Direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE, dell’art. 193 del codice dei contratti e dell’art. 3 l. n. 241/1990.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge in via preliminare le eccezioni sul patrocinio e sulla legittimazione dell’AGCM, riconosciuta dall’art. 21-bis anche sugli atti di indirizzo, e ammette il ricorso cumulativo, ravvisando nella d.G.C. n. 143/2024 la cornice unitaria dell’azione amministrativa. Estromette invece le società proponenti, prive di interesse giuridico prima della messa a gara.

Nel merito, distingue il project financing “puro” dalla figura “mista”, in cui l’istituto diviene corrispettivo di una concessione demaniale. In tale seconda ipotesi l’ente deve contemperare l’interesse locale con quello statale alla qualità dell’uso del bene demaniale. La motivazione delle delibere non può omettere il triplice profilo dei criteri di affidamento.

Rilevante è la circostanza che tutte le istanze provengano dai medesimi concessionari uscenti, con formulari identici, pochi giorni prima della novella. Il Collegio richiama Cons. Stato n. 9449/2024 e la CGUE del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, che ha dichiarato incompatibile il diritto di prelazione del promotore. I proponenti hanno dichiarato di rinunciarvi.

Sul primo motivo, l’accoglimento si fonda sulla violazione dei principi unionali di pubblicità e trasparenza: il Comune non ha pubblicato i criteri, né le informazioni utili, limitandosi a rendere noto l’esito istruttorio, con effetto elusivo dell’obbligo di gara. Il profilo di censura introdotto con memoria non notificata è dichiarato inammissibile perché nuovo.

Quanto alla nota del 1° aprile 2025, il Collegio ritiene sussistente la sua natura provvedimentale e accerta che, alla data, non risultava avviata alcuna procedura selettiva comparativa: la mera delibera di approvazione dell’interesse pubblico, nella struttura bifasica dell’art. 193, non equivale ad avvio della gara. La proroga generalizzata eccede i limiti dell’art. 3, comma 3, l. n. 118/2022. Di qui l’annullamento delle delibere e della nota, con compensazione delle spese.