Impugnazione congiunta di sentenze del Consiglio di Stato in tema di giurisdizione (Cass. civ. Sez. Un. n. 5772 del 04.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sentenza con cui il giudice di appello riforma la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo è immediatamente impugnabile con ricorso per cassazione, trattandosi di pronuncia definitiva che conclude il grado di appello e non ricade nel divieto di separata impugnazione delle sentenze non definitive su mere questioni. Il petitum sostanziale individua la giurisdizione in funzione dell’oggetto e della reale natura della controversia, non della prospettazione della parte. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore ricorre solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui creata, non in relazione all’attività interpretativa della disposizione di legge. La mancata impugnazione nei termini della sentenza regolatrice della giurisdizione ne determina il giudicato e rende inammissibili i motivi che la censurino.

Il Fatto

La società concessionaria della gestione autostradale propose ricorso innanzi al TAR Abruzzo per l’annullamento del verbale con cui la Provincia aveva accertato l’occupazione abusiva del soprasuolo stradale mediante pontone autostradale, senza concessione e senza il pagamento del relativo canone COSAP. Il TAR dichiarò il difetto di giurisdizione, ritenendo il verbale prodromico alla sola sanzione pecuniaria e, come tale, devoluto al giudice ordinario.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3517/2019, affermò la giurisdizione amministrativa e rimise la causa al primo giudice. Il TAR rigettò nel merito il ricorso; la decisione fu riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 10018/2023, che annullò il verbale e statuì la non debenza del canone. La Provincia ha proposto ricorso per cassazione avverso entrambe le sentenze, articolando tre motivi sulla giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite esaminano anzitutto l’eccezione di inammissibilità per tardività del ricorso. La ricorrente aveva impugnato congiuntamente la sentenza n. 3517/2019 e la successiva n. 10018/2023, invocando l’art. 360, terzo comma, cod. proc. civ. e un orientamento che escludeva l’immediata impugnabilità della pronuncia di appello sulla giurisdizione con rimessione al primo giudice.

Il Collegio rileva che tale orientamento è stato superato da Cass., Sez. U., n. 25774 del 22.12.2015, secondo cui la sentenza che riforma o annulla la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo è definitiva e quindi immediatamente ricorribile. La sentenza che afferma la giurisdizione negata in primo grado conclude il giudizio dinanzi al giudice di appello ed esaurisce il compito di quel grado, ponendo fine al processo davanti a lui.

Il principio è costantemente seguito anche dalle Sezioni Unite — n. 21194 del 13.09.2017, n. 10015 del 15.04.2021 e n. 38597 del 06.12.2021, rese su ricorsi avverso decisioni del Consiglio di Stato. Non è conferente il richiamo all’art. 360, terzo comma, cod. proc. civ., che riguarda le questioni pregiudiziali non definitorie del giudizio. Né rileva l’asserito overruling limitato nel tempo: i precedenti già esistevano prima della scadenza del termine per l’impugnazione immediata.

Ne deriva l’inammissibilità dei primi due motivi, svolti unicamente avverso la sentenza n. 3517/2019 ormai passata in giudicato. Quanto al terzo motivo, che denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore e del giudice ordinario in materia di canoni, il Collegio osserva che, secondo l’art. 386 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale. Le affermazioni sulla non debenza del COSAP sono mere conseguenze argomentative della negata abusività dell’occupazione. Il denunciato eccesso, inoltre, ricorre solo quando il giudice speciale applichi una norma creata da sé — come chiarito da Cass., Sez. U., n. 18722 del 09.07.2024 — non in relazione all’interpretazione della norma vigente.