Legittimazione delle associazioni e incarnazione dell’interesse diffuso (Cons. Stato n. 5916 del 20.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ente esponenziale di interessi diffusi è legittimato ad agire in giudizio solo se lo statuto ne individua in modo specifico e non occasionale l’interesse tutelato e se l’ente presenta un adeguato grado di rappresentatività e stabilità. La clausola statutaria che richiama indistintamente tutti i diritti fondamentali degli artt. 13-47 Cost. non soddisfa il requisito di incarnazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo azionabile. L’interesse di ogni cittadino al rispetto della Costituzione e alla legittimità dell’esercizio del potere amministrativo non è sufficiente, da solo, a sorreggere l’azione dell’ente.

Il Fatto

Un’associazione di professionisti del settore giudiziario ha impugnato davanti al TAR Lazio l’ordinanza del Ministero della Salute del 28 aprile 2023, le circolari ministeriali dell’8 settembre e del 15 dicembre 2023 e l’ordinanza del 27 dicembre 2023, in materia di utilizzo dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie e di contenimento dell’epidemia da Covid-19.

L’associazione ha dedotto la violazione della riserva di legge degli artt. 23 e 32 Cost., l’uso arbitrario di poteri extra ordinem dopo la cessazione dell’emergenza sanitaria e il difetto di istruttoria e motivazione. Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva, ravvisando finalità statutarie generiche e un interesse meramente riflesso dei singoli associati. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’impugnazione e conferma la decisione di primo grado. Il percorso argomentativo muove dalla nozione di interesse diffuso: una pretesa sostanziale che eccede la sfera dei singoli e assume connotazione condivisa e non esclusiva, riferita a un bene dal cui godimento nessuno può essere escluso.

L’interesse sostanziale del singolo componente non assurge a situazione personale tutelabile, perché acquista rilievo solo nella dimensione collettiva, quale sintesi e non sommatoria degli interessi di tutti gli appartenenti alla categoria. Ne deriva che le associazioni non possono azionare in nome proprio un diritto altrui.

La situazione giuridica dedotta deve essere “propria” dell’ente, che la rende differenziata rispetto al diffuso. Questo processo di incarnazione non può fondarsi su una fictio: richiede un giudizio di individuazione e selezione degli interessi da proteggere e una rigorosa verifica della rappresentatività del soggetto collettivo, come affermato dalla Adunanza Plenaria n. 6 del 2020. Sul versante dell’interesse a ricorrere, è sempre stato escluso che basti l’interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi.

I tre requisiti elaborati dalla Plenaria sono il perseguimento statutario non occasionale degli obiettivi, l’adeguato grado di rappresentatività e stabilità e l’area di afferenza collegata alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva. Il Collegio si sofferma sul primo: lo statuto dell’associazione si propone la tutela di tutti i diritti dagli artt. 13 a 47 Cost., senza alcun riferimento specifico alla salute o alla libertà personale dei propri membri.

Una clausola così ampia, che abilita l’ente a impugnare qualsiasi atto lesivo di qualsiasi diritto costituzionale, conferirebbe un inammissibile potere di controllo generalizzato sulla pubblica amministrazione. Manca quel minimo di incarnazione dell’interesse nell’ente necessario a riconoscergli la titolarità della posizione giuridica. L’appello è quindi respinto, con conferma della statuizione sulle spese.