Decadenza del permesso di costruire e irrilevanza dell’omessa comunicazione di avvio (Cons. Stato n. 5812 del 16.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine di legge è atto di natura vincolata: l’Amministrazione si limita ad accertare un effetto automatico ricollegato al decorso del tempo e all’inerzia del titolare. In tale ipotesi l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, prevista dall’art. 7 della legge n. 241/1990, non determina l’illegittimità dell’atto, poiché lo stesso non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello adottato. Trova applicazione l’art. 21-octies della legge n. 241/1990, che impone di valutare il vizio procedimentale in concreto, avuto riguardo all’effettivo pregiudizio arrecato al privato e all’attitudine dell’apporto partecipativo a mutare l’esito del procedimento. L’inizio dei lavori, ai fini dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001, deve essere effettivo e significativo rispetto all’entità dell’intervento autorizzato, non essendo sufficienti opere meramente simboliche o fittizie.

Il Fatto

Una società e un contitolare ottenevano dal Comune il rilascio di un permesso di costruire per un intervento edilizio in area urbana. Prima della scadenza del termine annuale per l’inizio dei lavori, il titolare comunicava l’avvio del cantiere e versava parte degli oneri. Successivamente entravano in vigore nuove previsioni urbanistiche contrastanti con il progetto autorizzato.

Con provvedimento del settembre 2024, adottato all’esito di un sopralluogo, il Comune dichiarava la decadenza del titolo edilizio, rilevando che i lavori non erano di fatto iniziati. Il provvedimento veniva impugnato davanti al TAR Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, che accoglieva il ricorso annullando la decadenza per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune proponeva appello al Cons. Stato, che accoglieva l’istanza cautelare e, all’esito dell’udienza pubblica, tratteneva la causa in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha esaminato congiuntamente i motivi di appello, assorbendo l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado. Il punto centrale attiene alla natura del provvedimento di decadenza del permesso di costruire: secondo un orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, si tratta dell’esercizio di un potere vincolato, con cui l’Amministrazione si limita a dichiarare un effetto automatico ricollegato al decorso del termine e all’inerzia del titolare.

La Sezione ha richiamato i principi sulla partecipazione procedimentale, secondo cui essa è funzionale a una più compiuta istruttoria ma non si identifica con il contraddittorio processuale. Del difetto di partecipazione può discorrersi solo quando l’Amministrazione concluda il procedimento per un motivo diverso da quello preannunciato. Le norme sulla partecipazione, ha precisato il Collegio, non vanno lette in senso formalistico, ma avendo riguardo all’effettivo pregiudizio arrecato al privato nel singolo rapporto.

Determinante è risultata l’applicazione dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, che sancisce la non annullabilità del provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale, quando il contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello concretamente adottato. Nel caso di specie, dagli atti di causa emergeva l’assenza di indizi di effettivo inizio delle opere: il verbale di sopralluogo e le fotografie documentavano l’area priva di delimitazione del cantiere, di cartellonistica, di scavi di fondazione o di strutture permanenti.

Il Collegio ha quindi ribadito che l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato con riferimento specifico all’entità dell’intervento autorizzato, per evitare che il termine sia eluso con lavori fittizi o simbolici. Non bastano il semplice sbancamento o la predisposizione di materiali, essendo necessari indizi che dimostrino il reale proposito di proseguire sino all’ultimazione. Escluso ogni apporto utile del privato, la decadenza è stata confermata e spese compensate tra le parti.